Прямая речь

К вопросу о «стабильности кодексов и адекватности законов» Голушко Галина Константиновна Начальник управления предварительного контроля Федеральной службы страхового надзора (ФССН)

В недавнем интервью проф. Ю.Б.Фогельсона были затронуты важные, по сути – коренные проблемы современного страхового права. Поэтому неудивительно, что оно вызвало довольно оживленную дискуссию юристов. Позицию ФССН по ряду высказанных в указанном материале утверждений освещает начальник Управления предварительного контроля Федеральной службы страхового надзора Г.К.Голушко.

В интервью для Медиа-Информационной группы «Страхование сегодня» (МИГ), которое опубликовано 24 июля сего года, профессор кафедры предпринимательского права Государственного университета-Высшей школы экономики, д.ю.н., Фогельсон Юрий Борисович, осветил отдельные проблемы российского страхового рынка в присущей ему блестящей манере.

При этом некоторые оценки, данные автором, заслуживают обсуждения и комментариев, например:

С этим утверждением трудно поспорить, да и не стоит, поскольку законодательное регулирование договорных отношений по страхованию можно назвать не иначе, как бессистемным и скудным:

Намеренно не считаю количество «написанных» норм по различным видам обязательного страхования - их осуществление невозможно в силу того, что как раз условия страхования этими актами и не определены.

Для сравнения обратимся в законодательству Франции, где кроме общего законодательства (Гражданский кодекс, Коммерческий кодекс, Закон об акционерных обществах) есть специальное страховое законодательство, состоящее из Кодекса взаимного страхования и Страхового кодекса. Последний представляет собой издание из 5 книг общим объемом (с учетом комментариев) около 900 страниц текста:

Одна из пяти книг Страхового кодекса Франции, которая регулирует договорные отношения, занимает почетное первое место в его структуре.

Возвращаясь к российскому законодательству, хотелось бы заметить, что причиной появления в правилах страхования «недобросовестных» и «несправедливых» оговорок являются сплошные пробелы в законодательстве, из-за чего страхователь, вступая в отношения по страхованию не способен оценить, заложил или нет страховщик «мину замедленного действия» в договор страхования. Страхователь не может найти ответов на вопросы о том, что страховщику и страхователю запрещено, а что дозволяется. Да и добросовестные страховщики при подготовке правил страхования зачастую не уверены, в ту ли сторону они двигаются и сколько шагов можно сделать.

Из первой части Гражданского кодекса следует, что условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Практика показывает, что в некоторых случаях регулирование отношений между страховщиком и страхователем нельзя отдавать на откуп самим сторонам, потому что страховщик использует право сильной стороны и, пользуясь недостатком специальных знаний у страхователя, включает в договор страхования невыгодные для страхователя условия. При этом назвать такие условия несоответствующими или противоречащими законодательству не получится до тех пор, пока законодательно не будут установлены пределы дозволенного.

Сегодня никто не может стопроцентно обосновать соответствие либо несоответствие законодательству права страховщика не производить страховую выплату, если выяснится, что:

Очень часто одни и те же обстоятельства в правилах разных страховщиков влекут абсолютно разные последствия, и не всегда это стоит объяснять свободой договора, чаще это честнее квалифицировать как злоупотребление правом. Утверждение о том, что оговорки соответствуют закону не вполне верно, максимум, что можно было бы констатировать – сегодня они не противоречат закону.

В связи с тем, что грань между такими понятиями, как «свобода договора» и «злоупотребление правом» порой трудно уловить даже специалистам, не говоря уже о других лицах, рождается дискуссия на тему, есть или нет потребность в защите прав страхователей. На мой взгляд, лучшей защитой является законодательное регулирование договорных отношений, о рамках которого можно спорить.

С таким выводом можно поспорить. В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 32.3 Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ» (далее – Закон) одним из оснований отказа в выдаче лицензии является несоответствие представленных в целях лицензирования документов (в том числе, правил страхования) требованиям Закона и нормативным правовым актам органа страхового регулирования. Одним из требований Закона является предусмотренное в пункте 3 статьи 3 требование о соответствии правил страхования Гражданскому кодексу.

Мнение о легкости и беспроблемности процедур лицензирования страховой деятельности вызывает некоторое удивление, поскольку основана, скорее, на общих соображениях, чем на предметном знании процедур. По мнению автора, оценка правил страхования и расчетов страховых тарифов, видимо, дело довольно пустяковое. В таком случае можно предположить, что работа адвокатов тоже несложная: прочитал, что написано в законе и пересказал судье. А судьям и того проще: посмотрел закон (или выслушал адвоката), оценил действия спорящих сторон на соответствие закону и вынес решение.

Но практика страхового надзора показывает, что все гораздо серьезнее. Приведу в качестве примера подготовку рабочей группой, созданной в рамках Экспертного совета при Федеральной службе страхового надзора, рекомендаций по определению существенных условий страхования гражданской ответственности по государственному (муниципальному) контракту, в том числе на выполнение государственного оборонного заказа. В рабочей группе трудились лучшие страховые юристы-практики под руководством очень опытного и высококвалифицированного цивилиста, Дедикова Сергея Васильевича, но даже столь профессиональный и творческий коллектив испытывал в работе над рекомендациями большие затруднения в связи с недостаточностью правовых ориентиров. С аналогичными трудностями столкнулись и специалисты, работавшие в рамках Всероссийского Союза Страховщиков над стандартными правилами страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора о реализации туристического продукта.

Функция органа страхового надзора по лицензированию страховой деятельности только со стороны может показаться столь простой, на самом же деле это довольно трудоемкая работа. Известно, что законодатель поскупился на регулирование в этой сфере, определив лишь часть необходимого для целей надзора:

При этом практически не установлен порядок и процедуры лицензирования, в частности, не определены исчерпывающим образом требования к документам; не установлена четкая связь между требованиями, которым должны соответствовать субъекты страхового дела и документами, подтверждающими такое соответствие; не определены критерии отнесения правил страхования к предусмотренным Законом видам страхования и т.п. Несмотря на это орган страхового надзора в целях принятия решения обязан провести оценку лицензиата и поступивших от него документов на соответствие требованиям законодательства, прилагаемым методикам расчета страховых тарифов положениям о формировании страховых резервов и т.д.

Обсуждение вопросов о задержках с принятием решений о выдаче либо об отказе в выдаче лицензий было бы актуальным, если бы на дворе стоял 2004 год. В настоящее время органу страхового надзора удалось решить проблему сокращения сроков лицензирования с двенадцати месяцев до двух, установленных законодательством. Хотя стоит заметить, что в большинстве европейских стран конкретный срок лицензирования вовсе не устанавливается и орган страхового надзора вправе осуществлять оценку пригодности лицензиата столько, сколько ему требуется для всестороннего объективного изучения документов с учетом потребности направлять запросы в соответствующие организации и получать дополнительную информацию (иногда процедура длится и год, и два, что именуется «разумный срок»). Поэтому вопрос о том, нужно или нет увеличивать либо сокращать срок лицензирования, остается дискуссионным, его стоило было рассматривать под другим ракурсом, преобразовав в вопрос о том, нужны ли страховому рынку «темные лошадки», изображающие на бумаге красивые цифры, но фактически не имеющие ресурсов, достаточных для поддержания платежеспособности страховой организации.

Что касается замены бланков лицензий в связи с введением классификации видов страхования, то законодательно не было установлено каких-либо сроков проведения этой работы, она требовала тщательного сопоставления перечня правил страхования, указанных в старых бланках лицензий, с видами страхования, предусмотренными Законом. С одной стороны, законодатель обязывает в ходе замены бланков лицензии указать виды страхования в связи с введением классификации, с другой – не определяет критериев отнесения правил страхования к видам страхования. В такой ситуации страховщики в своих заявлениях указывали, к каким видам страхования относятся их правила страхования, и орган страхового надзора вносил соответствующие изменения в лицензию. Если в процессе замены бланков лицензий возникали проблемы, связанные с отсутствием критерием в целях группирования правил страхования и отнесения их к соответствующим видам страхования, они решались путем совместного обсуждения специалистов органа страхового надзора и страховых организаций.

В некоторых случаях встречались попытки страховщиков отнести ранее утвержденные ими правила страхования к видам страхования, на осуществление которых разрешения не выдавались. Таким образом, отдельные страховщики, надеясь получить право на осуществление новых видов страхования без процедуры лицензирования, демонстрировали чудеса изобретательности, например: правила страхования автотранспортных средств в соответствии с заявлением относили к страхованию средств железнодорожного транспорта, правила страхования грузов – к страхованию имущества граждан и юридических лиц, правила страхования граждан, выезжающих за рубеж – к страхованию предпринимательского вида, правила страхования неисполнения договорных обязательств – и к страхованию имущества, и к страхованию финансовых рисков и т.д.

Введение ответственности государственных органов за просрочку принятия решения о выдаче/отказе в выдаче лицензии было бы обоснованным при наличии следующих факторов:

а/ полного и недвусмысленного регулирования отношений в сфере лицензирования;
б/ установления адекватного срока проведения процедур лицензирования, необходимого и достаточного для достоверной оценки, по крайней мере, следующего:

• финансовой состоятельности соискателя и его учредителей,
• методической и методологической обеспеченности соискателя,
• профессионализма менеджмента субъекта страхового дела,
• уровня корпоративного управления и системы внутреннего контроля;

в/ достаточного для осуществления функции по лицензированию количества высококвалифицированных специалистов.

До полного решения указанных задач привлечение органа страхового надзора к ответственности за просрочку вряд ли оправданно.

Принятию решения о выдаче лицензии должна предшествовать тщательная и взвешенная оценка возможностей лицензиата осуществлять предпринимательство в сфере страхования, поскольку последствия финансовой несостоятельности в этом сегменте финансового рынка имеют социальный характер.

Неожиданно слышать это от юриста, поскольку в Законе возможные последствия в качестве обстоятельств, влияющих на принятие решений, не указаны. Закон жестко определяет основания дачи предписания, ограничения (приостановления) действия лицензии и отзыва лицензии.

И все-таки возможные последствия обычно подвергаются оценке до того, как орган страхового надзора принимает соответствующее решение, но в целях прогнозирования способов защиты законных прав и интересов потребителей страховых услуг.

Решение Службы базируется на мнении членов Административной комиссии, созданной в Федеральной службе страхового надзора. В состав Комиссии, помимо специалистов Службы, входят представители авторитетных организаций: объединений страховщиков (Всероссийского Союза Страховщиков, Российского Союза Автостраховщиков, Межрегионального объединения медицинских страховщиков) и Общественной Палаты.

Законодатель пока не изобрел ничего иного, кроме такой меры, как отзыв лицензии, на тот случай, когда страховщик после приостановления действия лицензии никак не реагирует на требование устранить выявленное нарушение страхового законодательства.

Неправильно считать, что все усилия органа страхового надзора сосредоточены на применении крайней меры. Добросовестные страховщики стремятся в установленные сроки отреагировать на предписания органа страхового надзора и уже на этой стадии разобраться в спорных ситуациях. Руководство органа страхового надзора всегда готово к диалогу со страховщиками и другими субъектами страхового дела. Как уже было сказано, во всех сложных случаях представители страховщика приглашаются на заседание Административной комиссии, где они всегда могут дать пояснения и помочь органу страхового надзора объективно оценить возникшую проблему.

Взыскание пени со страховщиков, равно как и убытков с органа страхового надзора, само по себе, не наведет порядка и не решит проблем в отсутствие должного регулирования. Прежде необходимо законодательно установить детальные, четкие и понятные всем правила игры.

Обязанность государственных органов по возмещению убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) установлена статьей 16 Гражданского кодекса. И против ее применения бессмысленно возражать при условии принятия судами решений, основанных на законах, а не на иных аргументах, ставящих под сомнение такие принципы правосудия, как независимость, объективность и беспристрастность. Реализация этой нормы требует наличия однозначных формулировок правовых норм, определяющих требования к субъектам страхового дела и устанавливающих процедуры страхового надзора. А поскольку пока участники правоприменения довольствуются собственными трактовками используемых в Законе понятий («сформировать уставный капитал», «обладать полностью оплаченным уставным капиталом», «страхование финансовых рисков», «деятельность страховых агентов и страховых брокеров», «актуарная оценка» и т.д.), то состязательность процесса выражается не в количестве доказанных или опровергнутых фактов, а в риторике и умении сторон изобразить черное белым и наоборот.

Проблема гораздо глубже, чем представляется на первый взгляд. Положения действующего сегодня Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» по большинству параметров не соответствуют ни международной практике, ни международным стандартам, в том числе Основным принципам страхования (ОПС), разработанным Международной ассоциацией страховых надзоров (МАСН). Не нашли своего отражения в Законе, например:

Необходимо определить приоритетные направления и вехи на пути совершенствования Закона в сторону соответствия международным стандартам.

В большинстве западных стран отзыв лицензии является крайней мерой, но применение такой модели в России требует существенного расширения спектра мер реагирования (превентивных, корректирующих, принудительных) и установления эффективного механизма применения, способного обеспечить своевременность мер и достижимость целей страхового надзора.

В ОПС, в частности, включены положения, свидетельствующие о том, что не бывает «пустяков», бывает отсутствие регламентации действий сторон в связи с «пустяками»:

Пока остается только уповать на то, что в Законе будет заложен принцип соразмерности наказания и степени тяжести нарушений. Было бы справедливо за единичное нарушение срока представления отчетности выносить предупреждение, за второе и третье – штраф, а за четвертое – приостанавливать действие лицензии. Штрафные санкции уместны в случаях нарушения сроков как стимул к устранению причин непунктуальности.

По поводу «общественной опасности»: почти всегда отказ страховщика от представления отчетности предшествует его уходу с рынка по-английски.

Одно из предназначений государства – регулировать общественные отношения, что осуществляется, в первую очередь, посредством законов.

Гражданский кодекс – основной закон в сфере гражданского оборота. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. В связи с чем хотелось бы поинтересоваться, что автор имеет в виду под термином «современные реалии страхового права» и каким образом можно рассматривать «реалии страхового права» в отрыве от Гражданского кодекса, являющегося частью страхового права.

«Законодательство должно быть политически целесообразным, экономически обоснованным, юридически точным» (В.В.Путин). Привожу эту цитату не потому, что вынуждена как в былые времена сослаться на руководящий орган, а в ответ на приведенную в интервью цитату из лекции, посвященной 100-летию Кодекса Наполеона: «…посредством ученого и тонкого толкования ему (закону) придается такой смысл и значение, о каких и не думал законодатель, когда составлял его».

Правовые нормы, допускающие неоднозначное толкование, следует признавать юридическим браком, какого у нас с начала 90-х г.г. накопилось достаточно.

Следует отличать официальное толкование нормы от иного, в том числе судебного. Право официального толкования принадлежит органу, который принял правовой нормативный акт, реально это возможно только путем внесения изменений, причем, в том же порядке, в котором акт принимался.

Корректировка законодательства путем судебных решений – не только не лучший, но и сомнительный способ. Судебная практика не должно искажать законы под видом поиска баланса между «буквой» и «духом» закона, а ее обобщение должно обосновывать необходимость совершенствования законов в случаях, когда дефекты законодательства препятствуют объективному отправлению правосудия.

Что касается статей 931 и 932 Гражданского кодекса, то отсутствие в первой слов «если иное не установлено федеральным законом» порождает споры о принадлежности права требовать страховую выплату в тех случаях, когда потерпевший получил возмещение непосредственно от причинителя вреда, чья ответственность застрахована, а отсутствие во второй критериев допустимости и существенных условий страхования договорной ответственности ставит в тупик даже потенциальных участников страховых отношений.

Сложилось мнение, что 48-я Глава неприкасаема, а почему - не ясно. Из статистических данных, включенных в Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», следует, что в 2006 году «почти каждый третий закон (75 из 277, или 27%) был направлен на внесение изменений в кодифицированные акты: в Налоговый кодекс внесено 24 и 4 изменений соответственно в первую и вторую части, в КОАП – 26, в Гражданский кодекс – 8, 3, 3 и 1 соответственно в первую, вторую, третью и четвертую части, в Земельный кодекс – 11 и т.д.

Нормы 48-й Главы вступили в действие 1 марта 1996 года, сам факт появления в законодательстве регулирования в сфере негосударственного страхования был важным событием. Но прошло более 10 лет, явно определились болевые точки, стало ясно, что имеющееся в сфере договорных отношений регулирование не обеспечивает доверия их участников друг к другу, ибо не определены рамки императивности и диспозитивности. О недостаточности регулирования все чаще стали говорить и сами страховщики, ранее старавшиеся не обсуждать этой проблемы.

Представляется неконструктивным разговор о том, что лучше плохой, но старый закон, чем новый, потому что он обязательно будет хуже.

Новые нормы преподносят сюрпризы тогда, когда принимаются наспех, в необдуманные сроки, без определения концептуальных подходов и оценки возможных последствий. Законопроектная работа должна тщательно планироваться, в ней должны принимать участие специалисты разных профилей (ученые, практики, чиновники и т.д.), залогом качества правовых норм может быть только профессионализм. А если сегодняшние творцы никогда ничего не слышали о разновидности правовых норм и их структуре, на гора выдается то, что с трудом поддается пониманию и реализации. Видимо, этим объясняется принципиальное несовпадение позиций Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросу учета износа частей, узлов, агрегатов и деталей при определении размера причиненного ущерба (пример из статьи Ю.Б.Фогельсона «Полное возмещение убытка – возможны варианты», 10 июля 2007 г., АСН).

Существование рынка в рамках 48-й Главы можно сравнить с вялотекущим хроническим заболеванием (время от времени принимаются лекарства, про болячку опять забывают до следующего обострения, и снова по тому же кругу). Но неминуемо приходит час, когда очередное обострение требует оперативного вмешательства, а не терапии. Подобного рода обострение приближается к сфере страхования и связано оно, как минимум, со следующими тенденциями:

Трудно согласиться с логикой отрицания необходимости регулирования при очевидности проблем в договорных отношениях.

Свобода договора состоит не в том, чтобы использовать в собственных целях некомпетентность контрагента, а в том, чтобы дать возможность обеим сторонам разобраться в возможных вариантах соответствующих законодательству действий, их последствиях и сделать осознанный выбор.

Обо всей системе регулирования договорных отношений судить не берусь, но очевидно, что появлению «несправедливых и недобросовестных оговорок» сначала в правилах страхования, а потом и в договорах страхования способствует правовой вакуум.

Юрий Борисович в своем материале, безусловно, затронул наиважнейшую проблему и хочется надеяться на то, что ему удалось спровоцировать (в хорошем смысле этого слова) дискуссию специалистов, которая наверняка будет полезной. В ходе дискуссии было бы весьма интересно получить, в том числе, ответы на следующие вопросы: