Развитие страхового законодательства: импульсы и векторы
Резник Владислав Матусович
Председатель комитета Государственной Думы РФ по финансовому рынку третьего, четвертого, пятого созывов до 04.12.2011 г.
|
Страховой рынок России завершает год с не самыми лучшими показателями. Причиной тому эксперты называют не только последствия экономического кризиса, но и несовершенство законодательной базы страхового дела. О том, в каких направлениях будет совершенствоваться законодательство, регулирующее развитие российского страхового рынка, порталу «Страхование сегодня» рассказал Председатель комитета Государственной Думы РФ по финансовому рынку В.М.Резник.
Мария Жилкина,
Медиа-Информационная Группа «Страхование сегодня» (МИГ)
Владислав Матусович, хотелось бы узнать о положении дел по тем законопроектам, обсуждение которых широко велось страховым сообществом в последние годы, прежде всего, о судьбе законопроекта по обязательному страхованию ответственности владельцев опасных производственных объектов (ОПО). Авария на Саяно-Шушенской станции сделала этот вопрос одним из самых обсуждаемых – следует ли в связи с этим ожидать ускорения принятия законопроекта?
Я знаю, что после аварии Президент РФ Дмитрий Медведев общался с главой МЧС Сергеем Шойгу по поводу этого закона. После этого, 21 сентября было издано поручение премьер-министра Владимира Путина ускорить разработку законопроекта об ОПО, ответственными сторонами назначены Минэкономразвития, МЧС и Минфин РФ. В Государственной Думе действует экспертный совет, который дорабатывает текст законопроекта. Очень надеемся, что правительство согласится с необходимостью принятия этого закона.
Этот закон должен стать плодом компромисса между страховщиками и промышленностью. Понятно, что промышленники не хотят платить. Ясно, что страховщики хотят зарабатывать. Разумеется, что государство заинтересовано в балансе интересов и в защите граждан. Может быть, прямо сейчас принять закон и не получится. Масштабные катастрофы, к несчастью, происходят, поэтому законопроект крайне важно принять.
Вспомните ситуацию с пожаром на КАМАЗе в 90-е годы. После пожара я общался с министром финансов России Борисом Федоровым и говорил, что этот пожар, видимо, должен подтолкнуть нас к внесению таких изменений в законодательство, по которым страховые премии предприятия можно будет относить на затраты. Тогда министр сказал, что это счетный вопрос - давайте считать, и после этого где-то через год было принято решение об отнесении на затраты. Увы, такие катастрофы и несчастные случаи показывают необходимость приведения соответствующего законодательства в норму.
Равно как и катастрофа «Невского экспресса» возвращает к вопросу о необходимости ускорить принятие нормального закона о страховании ответственности перевозчиков. При этом цена жизни, не вызывает сомнений, должна быть установлена выше, чем сейчас. Ее следует поднять на уровень 2 миллионов рублей, как у авиаперевозчиков. В свое время была совершенно аналогичная ситуация: произошла авария самолета с человеческими жертвами, и после этого поправки в Воздушный Кодекс закрепили величину в 2 миллиона рублей.
Страховщики давно говорят о необходимости унификации стоимости жизни, Вы считаете это правильным?
Депутаты давно говорят об этом. Я считаю, что это целесообразно и необходимо, в том числе приведение к этой величине лимитов по ОСАГО.
Какова позиция представителей Думы по поводу пересмотра тарифов по ОСАГО, в том числе не только из-за лимитов по жизни, но и в связи с обозначившейся тенденцией к исчерпанию гарантийных фондов РСА из-за активного ухода с рынка неплатежеспособных страховщиков ОСАГО ?
Мною были подготовлены поправки в закон об ОСАГО, касающиеся слияния фондов РСА. Законопроект уже прошел первое чтение в Госдуме. Что же касается увеличения тарифов – это вопрос расчетов. Надо считать, после чего уже можно будет сказать что-либо более конкретно. Замечу лишь, что тарифы еще ни разу не индексировалось с момента вступления в силу закона об ОСАГО.
|
Поправки, разрабатываемые комитетом, предусматривают введение следующих новых норм:
Не допускается приобретение и (или) получение в доверительное управление более пяти процентов акций (долей в уставном капитале) страховщика физическими или юридическими лицами, а также их аффилированными лицами, если такие лица:
1) в течение последних трех лет являлись единоличным исполнительным органом, его заместителем, членом коллегиального исполнительного органа (далее - руководитель), учредителями (участниками), главными бухгалтерами юридических лиц, признанных несостоятельными (банкротами) по вине учредителей (участников), руководителя или других лиц, имеющих право давать обязательные для исполнения должником указания или возможность иным образом определять действия должника, в том числе путем принуждения руководителя или членов органов управления должника либо оказания определяющего влияния на руководителя или членов органов управления должника иным образом;
2) не выполнили требований статьи 32 настоящего Закона в отношении страховщика или обязанностей, возникающих в связи с отзывом или аннулированием лицензии либо принятием решения о ликвидации иных финансовых организаций, если с даты отзыва лицензии прошло менее трех лет;
3) в течение последних трех лет допустили иные нарушения требований страхового законодательства или законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность иных финансовых организаций, если это привело к неполному погашению требований кредиторов страховщика или иной финансовой организации.
|
Возможны ли какие-либо еще изменения в страховом законодательстве?
Да, обязательно. Сейчас мы подготовили проект изменений в закон «Об организации страхового дела в РФ» и некоторые другие законодательные акты. Он сейчас проходит согласование с администрацией президента, с правительством и министерствами мы его уже согласовали. Вот там много новаций. И в первую очередь, поправки, касающиеся значительного увеличения минимального уставного капитала страховых компаний. Часть предлагаемых поправок связана с ответственностью учредителей и менеджмента страховщика, к которым будут предъявляться очень серьезные требования. Предполагается усиление требований к страховым брокерам, но они будут реализованы не напрямую, а через страховые компании. То есть если страховщик будут заключать ненадлежащие договора с не соблюдающими законодательство брокерами (а мы знаем, на рынке таких много), то ответственность будет нести страховая организация и ее менеджмент.
То есть работать на страховом рынке станет труднее?
В целом, предлагаемые нами поправки в законодательство о страховании направлены на усиление роли надзора и ужесточение режима работы страховщиков на рынке. Предполагается ужесточение финансовых требований к страховым организаций, в частности, и по уставному капиталу, минимальная величина которого будет установлена на уровне 120 миллионов рублей. Понятно, что будет предусмотрен какой-то переходный период, но в целом, мы будем значительно усиливать требования к страховщикам.
Негосударственному страхованию в России уже 20 лет, а это серьезный срок. У страхового рынка России было достаточно времени, чтобы накопить резервы и увеличить капиталы. Во всем мире требования к страховщикам значительно более высокие, чем к банкам. У нас почему-то было наоборот. Теперь мы будем исправлять эту ошибку.
Кроме того, закон предполагает введение временной администрации (со стороны надзора вместе с РСА) при банкротстве страховщика и многое другое. Мы не допустим впредь, после принятия этого закона, ситуаций, когда с рынка можно будет уходить, обманув страхователей или государство.
Ваше мнение по поводу судьбы развития агрострахования и его законодательного регулирования: насколько актуально, в свете сложившейся практики, сохранение в этом сегменте серьезной государственной поддержки? Государство постепенно уменьшает субсидии, а схемы остаются…
Совершенно согласен. На данный момент сельскохозяйственное страхование представляет из себя очень сомнительную схему. А инициативы Минсельхоза по созданию страховой компании вряд ли направлены на борьбу с такими схемами. Скорее всего, такая ситуация выгодна кому-то из чиновников.
Тем не менее, на рынке есть определенная тенденция, так как теперь и АИЖК заговорило о создании компании по страхованию ипотечных рисков...
Видимо тоже кто-то решил «подзаработать». Только этим можно оправдать попытку сконцентрировать риски у самих себя. В нормальных экономиках риски диверсифицируют, а не накапливают. А все эти идеи означают накапливать риски у себя. Очевидно, авторов идеи не беспокоят риски. Жадность победила страх.
|
Предлагаемые поправки комитета предусматривают, что страховой агент вправе осуществлять посредническую деятельность от имени одного страховщика или от имени нескольких страховщиков, являющихся основным и дочерним хозяйственными обществами либо зависимыми хозяйственными обществами.
Сведения о страховом агенте подлежат внесению в единый реестр страховых агентов на основании данных, представляемых страховщиком в объединение страховщиков, уполномоченное органом страхового надзора в порядке, установленном органом страхового регулирования (далее - уполномоченное объединение страховщиков).
Уполномоченное объединение страховщиков осуществляет ведение единого реестра страховых агентов в порядке, установленном органом страхового регулирования.
Страховщик обязан уведомлять уполномоченное объединение страховщиков о заключении и расторжении гражданско-правовых договоров со страховыми агентами, вести учет страховых агентов, с которыми заключен соответствующий договор, а также установить для страхового агента обязательные к соблюдению условия, в том числе по вопросам заключения и оформления договоров страхования, учета и хранения бланков страховой документации, осуществления операций с наличными страховыми премиями (страховыми взносами).
Не допускается осуществление деятельности в качестве страхового агента лицом, не внесенным в единый реестр страховых агентов.
Страховщик не вправе заключать договор об оказании услуг страхового агента с лицом, не внесенным в единый реестр страховых агентов.
|
Но все же, как тогда следует изменить законодательство по агрострахованию, чтобы обеспечить его реальное развитие?
Например, распространить немецкий опыт или внедрить любую реально действующую практику, а не выпускать постановления правительства под одну компанию, как это было сделано не так давно. Достаточно вспомнить эту историю, когда кто-то из высоких руководителей министерства, видимо, имел отношение к страхованию или к какой-нибудь страховой компании. Ничем другим объяснить происхождение таких постановлений или их подготовку я не могу.
Вы инициировали законопроект, переносящий на 2011 год вступление в силу норм о защите персональных данных. Расскажите подробнее, что это за законопроект, какую угрозу несет введение предусмотренных законом мер защиты информации, а чем оно полезно?
Я инициировал два закона. Один закон о переносе на год так называемой 19-й статьи – о криптографии и другой – о внесении изменений в закон «О персональных данных». Но дело тут не в каких-то угрозах для рынка. Абсолютно очевидно, этот закон необходим, обработка персональных данных, особенно электронная, должна регулироваться. Тот закон, который действует сейчас, определяет порядок обработки персональных данных. Сам по себе перенос на какой-то срок - ничего не меняет, потому что закон не регулирует информационные системы, закон регулирует порядок обработки данных. Но в том виде, в котором это хотели ввести, предполагался единый режим для всех - под одну гребенку, под один размер. И для медицинских кабинетов или для детских садов фактически устанавливались требования защиты, предъявляемые для технического противодействия зарубежным разведкам при работе со сведениями, содержащими гостайну.
У меня же предложение следующее: этот закон сделать рамочным, а все специальные требования относить в профильное законодательство. Например, закон «О банках и банковской деятельности» конкретизирует требования к банкам – там надо смотреть, как обрабатывать персональные данные. Закон «Об организации страхового дела» - там специфика для страховых организаций. Медицинские законы должны содержать требования по обработке информации в медицинских организациях. Наверное, надо регулировать, где нужна криптография, а в каких случаях она не целесообразна. Возможно, она будет полезна везде, но тогда необходимо проанализировать, в какие деньги это будет реально обходиться. А пока получается, что для защиты детского сада требуется 7 миллионов рублей, а весь закон по стоимости может стоить экономике страны примерно 6% ВВП. Конечно, хотелось бы, чтобы все сведения были защищены, но это трудно – денег не хватит.
Закон 94-ФЗ предусматривает страхование ответственности при исполнении госконтрактов, однако отечественная схема данного страхования оказалась совершенно не совместимой с западными подходами, в итоге эти риски не берут в перестрахование за рубеж, и все чаще звучат вопросы, каким образом эти огромные риски удерживают на себе страховые компании средней руки, и не будет ли правильнее отменить законодательное требование о страховании?
Этот законопроект не проходил через комитет по финансовому рынку. С моей точки зрения, те риски, которые нельзя перестраховать, не являются страхованием. Может быть, действительно, надо убрать из этого закона страхование. Не очень понятно, в чем заключается смысл этого вида страхования ответственности за неисполнение контракта. Это очень специфический вид страхования, и я не знаю, насколько наши страховщики к нему готовы.
|
Поправками комитета устанавливается, что страховой брокер вправе действовать в интересах страховщика только при оказании посреднических услуг, связанных с заключением договоров перестрахования или с заключением договоров страхования, в которых страховщик является страхователем
|
Как Вы оцениваете активное участие ФАС в разрешении многочисленных проблемных вопросов страхового рынка – того же агрострахования, ОСАГО, соглашений банков и страховщиков?
Это хорошо, что активность ФАСа нарастает, просто отлично.
А то что для страховщиков это создает специфические проблемы?
Так ФАС и должен создавать всем проблемы. Другое дело, что его деятельность, как и буква закона не должна противоречить духу закона и здравому смыслу. Так что пока в действиях ФАСа есть здравый смысл, это хорошо.
|
Согласно предлагаемым поправкам, минимальный размер уставного капитала страховщика, осуществляющего медицинское страхование, устанавливается в сумме 30 миллионов рублей.
Минимальный размер уставного капитала иных страховщиков определяется на основе базового размера его уставного капитала, равного 120 миллионам рублей, и следующих коэффициентов.
|
Но не кажется ли Вам, что в результате всех этих действий ФАС постепенно превращается из института, призванного быть защитником добросовестной конкуренции, фактически в того, кто способствует поощрению демпинга?
В данный момент борьба страховщиков с демпингом воспринимается ФАС как сговор. Поэтому и надо законодательно проводить такие изменения, которые не позволят страховщикам заниматься демпингом. Пока нет достаточной культуры у самих страховщиков - значит, надо действовать законодательно. Тогда и с ФАСом не будет проблем. Страховщики неоднократно встречались с ФАСом, в том числе и на площадке Государственной Думы, обсуждали и приходили к выводу о том, что надо изменить законодательство. В частности, внесенные недавно некоторые законопроекты, о которых мы только что говорили, как раз вносятся по договоренности с ФАСом. Расширение полномочий РСА в части регулирования тарифной ставки – это делается как раз по договоренности с ФАСом. ФАС понимает, какие меры необходимы.
У страховых компаний есть старая концептуальная дискуссия по поводу того, какие виды страхования должны быть приоритетными и стать локомотивом развития рынка – обязательные или добровольные? Ваша точка зрения, чем страховщики в первую очередь должны заниматься?
Страховщики должны заниматься страхованием – и добровольными его видами, и обязательными. Что касается обязательных видов, то я против только тех из них, которые дискредитируют само страхование, являясь, по сути, налогом, хотя называется это страхованием. Например, обязательное государственное страхование военнослужащих или обязательное страхование пассажиров.
По страхованию пассажиров были огромные резервы предупредительных мероприятий, которые используются самим перевозчиком, формируемые за счет перечисляемой ему части страховых сборов. И по существу, это не является страхованием, а является по сути дискредитацией страхования.
Обязательное государственное страхование военнослужащих или приравненных к ним лиц осуществляется за счет государственного бюджета в силу соответствующего закона. С моей точки зрения, это абсолютно другой вид страхования, который не надо было передавать частным коммерческим страховщикам, а имело бы смысл сделать свое государственное унитарное предприятие, и через него распределять эти деньги. По существу, страхованием это не является и риска там нет – там идет возмещение затрат.
Конечно, надо развивать и добровольные виды, надо увеличивать процент страхования в ВВП и объем премии на душу населения. Безусловно, эти показатели постепенно улучшаются, но до Японии нам пока далеко.
Но у них это обеспечивается страхованием жизни…
Конечно, в первую очередь, страхованием жизни. Но когда у нас будет страхование жизни – тогда у нас будет другая экономика. Можно сказать и наоборот, когда у нас будет другая экономика – тогда у нас будет страхование жизни.
|
Поправками предлагается установить, что отказ в даче согласия на назначения на должности руководителя, главного бухгалтера страховщика допускается по следующим основаниям:
1) несоответствие кандидатов на указанные должности квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами органа страхового регулирования;
2) наличие судимости за совершение умышленных преступлений;
3) назначение наказания в виде дисквалификации за совершение административного правонарушения либо в виде лишения права занимать руководящие должности или заниматься деятельностью в сфере деятельности финансовых организаций за совершение преступления;
4) наличие непогашенных убытков, причиненных в связи с исполнением обязанностей руководителя, главного бухгалтера страховщика или иной организации, а равно и неисполненной обязанности по осуществлению выплат в связи с привлечением к субсидиарной ответственности по обязательствам страховщика или иной организации;
5) совершение в течение одного года, предшествовавшего дню подачи в орган страхового надзора документов для согласования кандидатов на должности руководителя, главного бухгалтера страховщика, административного правонарушения в области предпринимательской деятельности и финансов, установленного вступившим в законную силу постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
6) осуществление в течение пяти последних лет функций руководителя, главного бухгалтера страховщика или иной финансовой организации, у которых были отозваны или аннулированы лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, за исключением случаев исполнения обязанностей члена временной администрации страховщика или иной финансовой организации;
7) осуществление функций руководителя, главного бухгалтера страховщика или иной финансовой организации в момент совершения этими организациями нарушений, за совершение которых у них были отозваны или аннулированы лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности, если с даты такого отзыва или аннулирования прошло менее пяти лет;
8) наличие в течение двух лет, предшествовавших дню подачи в орган страхового надзора документов для согласования кандидатов на указанные должности, фактов расторжения с руководителем, главным бухгалтером страховщика трудового договора (контракта) по инициативе администрации на основаниях, предусмотренных пунктом 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации;
9) наличие иных установленных федеральными законами оснований.
|
Насколько достаточен, по Вашим оценкам, уровень прозрачности страхового рынка? В частности, если по страховым компаниям ФССН информацию раскрывает, то по брокерам – публичной не делает…
Уровень прозрачности абсолютно не достаточен. Но я бы не сказал, что ФССН целенаправленно не делает публичной какую-то информацию, просто тот же рынок страховых посредников - совсем не прозрачный.
Поэтому, подготовленными комитетом поправками вводится обязательная сертификация агентов и ведение их единого реестра. Должно быть четкое отличие агента от брокера. Пока что у нас получается так, что у страхового агента есть все – чего изволите, какую компанию хотите. А нужно, чтобы агент имел отношения только с одной компанией. Мы постараемся сделать так, чтобы агент, который работает на две компании, получал «волчий билет» и больше агентом не работал.
Во Франции, где более четко работают налоговики, агент, получивший комиссию из второй компании, автоматически попадает под статус брокера и под совсем другой режим налогообложения…
В России такого нет, это невозможно. И еще большая проблема, которая отличает нас от Запада – это действия страховых компаний по отношению друг к другу. Казалось бы, 20 лет прошло, а до сих пор все еще совсем не цивилизованно. Обмануть кого-то из коллег большое число компаний считают не зазорным.
Не способствует ли росту обмана некоторое отставание санкций ФССН к недобросовестным страховщикам? Надзор в последнее время часто упрекают, что он «бьет по хвостам», реагирует с опозданием…
Надзор делает все, что возможно – в рамках закона. Права надзора не бесконечны, он действует в очень жестко регламентированном законодательном поле. Я хорошо знаю всех руководителей надзора, которые были в России за время существования департамента и службы страхового надзора – у всех были одни и те же проблемы.
В том случае, если подготовленные нами поправки будут приняты, у надзора появится больше полномочий и больше возможностей действовать превентивно – именно на это законопроект и направлен. И с увеличением финансовых требований к компаниям, страховщиков тоже будет меньше. А раз подопечных будет меньше, можно будет лучше контролировать всех.
Тем не менее, число отозванных лицензий страховых компаний в 2010 году оказалось существенно ниже прогнозируемого и ниже показателей предыдущих лет. Вы считаете причиной тому некоторое оздоровление макроэкономической обстановки и смягчение кризиса, или же отзыв лицензий сдерживается искусственно, чтобы не допустить масштабных катаклизмов на страховом рынке?
Никто не ставит задач отозвать в текущем году определенное количество лицензий. Никакого плана по отзыву лицензий нет. Но раньше на рынке было совсем много «пустых» компаний. Вот если посчитать количество отозванных лицензий в процентном отношении от числа страховщиков – получится, что доля отзываемых лицензий примерно та же самая, что и в предыдущие годы. Подчеркну, надзор действовал и действует в рамках законодательного поля. Даже если надзор понимает, что компания проблемная – он все равно может применять к ней санкции только по закону, иначе вмешается прокуратура или компания оспорит решение по суду. Поэтому начинать надо с того, чтобы изменять законодательство и давать иные полномочия надзору, что мы и делаем сейчас.
Вступление в ВТО отложено, а иностранные игроки уже понемногу потянулись с российского страхового рынка, особенно в сегменте страхования жизни. Ваше мнение, как ситуация по поводу вступления в ВТО и конкуренции с иностранными операторами рынка финансовых услуг будет развиваться дальше?
Я считаю, что задача государства – отслеживать, чтобы страховщик соблюдал нормы российского законодательства, а именно: безусловно выполнял свои обязательства перед страхователем, аккуратно платил налоги и размещал резервы в соответствии с требованиями регулирующих органов, в данном случае Минфина. А что касается того, кому принадлежит уставный капитал российского страховщика – российскому резиденту-физическому лицу, нерезиденту-физическому лицу, юридическому лицу-резиденту или нерезиденту, или в долях всем перечисленным – с моей точки зрения, государству абсолютно все равно.
Нынешним собственникам - не все равно, но никто во власти не брал обязательство делать хорошо собственникам крупных или некрупных российских страховых организаций. Под видом патриотизма на самом деле продвигается конкретный меркантильный интерес, и не более того. Мы должны заботиться о страхователях- потребителях услуг, об интересах наших граждан.
В экономике наблюдаются позитивные сигналы. Кризис заканчивается?
Кредитный кризис заканчивается.
А экономический ?
А экономический – нет. Должно пройти еще, по крайней мере, года полтора, когда после окончания кредитного кризиса будет заканчиваться экономический.
То есть 2010 год не будет для страховщиков легче, чем 2009?
Нет, не будет.
Компании, организации:
