Интервью

Консолидация усилий в сельхозстраховании – требование времени Щербаков Виктор Владимирович Директор Федерального агентства по государственной поддержке страхования в сфере агропромышленного производства (ФАГПССАП)

В настоящее время широко обсуждается проект федерального закона «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной финансовой поддержкой». Почему необходим этот закон? Какие основные моменты он должен содержать и как поможет разрешить нынешние проблемы агрострахования? На эти и другие вопросы корреспонденту портала «Страхование сегодня» отвечает руководитель Федерального агентства по государственной поддержке страхования в сфере агропромышленного производства (ФАГПССАП) Виктор Щербаков.

Мария Жилкина,
Медиа-Информационная Группа «Страхование сегодня» (МИГ)

Виктор Владимирович, как можно охарактеризовать современное состояние рынка страхования урожая с господдержкой и его нормативного регулирования?

В целом, если одним словом ситуация далека от того, что хотелось бы иметь. Должен признать, что, несмотря на всю ту работу, которая ведется сегодня по совершенствованию сельскохозяйственного страхования, на рынке остается много проблем. Есть некая всем  «видимая» часть проблем, связанная с тем, что происходит на рынке. И есть невидимая часть решаемых вопросов – она связана с той ежедневной работой, в которой участвуют все представители рынка сельхозстрахования, в том числе и наше Агентство.

К примеру, Агентством разработано очень большое количество документов по методическому обеспечению сельскохозяйственного страхования, но пока на этом этапе они, по разным причинам, не нашли свою реализацию. Перечислю только некоторые: это информационно-практическое пособие по программам страхования сельскохозяйственных рисков с государственной поддержкой: «Красный полис», «Зеленый полис»; практическое пособие по организации страхования сельскохозяйственных культур «Страхование урожая сельскохозяйственных культур с господдержкой»; брошюра «100 вопросов – 100 ответов», правила страхования урожая многолетних насаждений в государственной поддержкой, правила страхования сельскохозяйственных животных, методические рекомендации по проведению андеррайтинга при заключении договоров сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой, ставки для расчетов субсидий при определении размера страховой премии (страхового взноса), подлежащего субсидированию, методические рекомендации по применению ставок для расчетов субсидий при определении размера страховой премии (страхового взноса), подлежащего субсидированию при страховании урожая сельскохозяйственных культур, урожая и посадок многолетних насаждений. Но из-за отсутствия законодательно установленного статуса этих документов, носящих характер рекомендаций, с ними не работают товаропроизводители. Одних только программ сельскохозяйственного страхования мы разработали 36 (три базовые программы страхования урожая -  по риску гибели («Красный полис» - самый экономичный вариант, позволяет сельхозпроизводителю компенсировать затраты в случае полной гибели урожая); («Зеленый полис - ГН» – программа, предусматривающая защиту от гибели и частичной утраты (недобора), «Зеленый полис – Н» – программа, направленная на защиту сельхозпроизводителей по риску недобора урожая). Кроме этого, у каждой программы есть подпрограммы со своими примерами расчета размеров страховой премии при заключении договора и выплаты страхового возмещения при наступлении страхового случая. Программы позволят выбирать те страховые продукты, которые являются наиболее подходящими для сельхозпроизводителя – это в противовес единственно существующей сегодня.

Что касается нормативной базы, то в настоящее время сельскохозяйственное страхование с государственной поддержкой осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». В соответствии с положениями статьи 12 указанного Федерального закона для частичного покрытия расходов на страхование сельскохозяйственным товаропроизводителям за счет бюджетных средств предоставляются субсидии в размере не менее 50 процентов от уплаченной ими страховой премии по договору страхования.

Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446, предусмотрено выделение бюджетных средств на государственную поддержку сельскохозяйственного страхования в следующих размерах: в 2008 г. - 3,4 млрд. руб., 2009 г. - 5,5 млрд. руб., 2010 год – 5,7 млрд. руб., 2011 г.- 6 млрд. руб., 2012 г. - 6 млрд. руб. С учетом средств бюджетов субъектов Российской Федерации  размеры этих субсидий будут значительно выше. Но в связи с секвестированием бюджета объемы компенсации затрат на сельхозстрахование в 2009-2010 гг. были уменьшены. На 2010 год в частности предусмотрено федеральных субсидий в размере 2 млрд. руб.

Правительством Российской Федерации 31 декабря 2009 г. принято постановление № 1199 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений», в котором отражены основные направления развития агрострахования с господдержкой, то есть  условия, при соблюдении которых предоставляются субсидии; определены риски, по которым заключаются договоры страхования; определен уровень бюджетного софинансирования, в т.ч. размера субсидий из федерального  и региональных бюджетов; обозначен порядок информационного взаимодействия Минсельхоза России с ФССН, ФАС, страховыми объединениями; установлены требования к страховым организациям, осуществляющим страхование сельскохозяйственных рисков с государственной поддержкой. В частности, в соответствии с п. 4 постановления правительства субсидии предоставляются при соблюдении страховой организацией следующих условий:  превышение фактического размера маржи платежеспособности над нормативным размером маржи платежеспособности, определяемом в порядке, установленном Минфином России; перестрахование с учетом оценки своей финансовой устойчивости части риска страховой выплаты по договорам страхования в страховых организациях, имеющих лицензию на осуществление перестрахования.

Для решения задач, обозначенных в  постановлении Минсельхоз России в настоящее время издает приказы «Об утверждении методик определения страховой стоимости и размера утраты (гибели) или частичной утраты урожая сельскохозяйственных культур, урожая и посадок многолетних насаждений и ставок для расчета субсидий» и «О формах документов для предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений и контроля за эффективностью их использования», в соответствии с которыми утверждаются методики  определения страховой стоимости, размера утраты (гибели) или частичной утраты урожая сельскохозяйственных культур, урожая и посадок многолетних насаждений; ставки для расчета размера субсидий; формы документов для предоставления субсидий.

26 февраля 2009 года комиссией при Правительстве РФ была одобрена «Концепция совершенствования сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, на период до 2020 года», которая будет реализована в 3 этапа: первый этап - 2009 - 2011 годы, второй этап - 2012 - 2017 годы, третий этап – 2017 – 2020 годы. Концепция определяет основные направления формирования единой государственной политики в области развития сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой на долгосрочный период.

Сейчас готовится проект закона «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной поддержкой».

Какой Вам видится миссия ФАГПССАП на данном этапе развития рыка?

Федеральное Агентство выполняет сегодня три основные задачи. Во-первых, оно решает вопросы, связанные с методическим и методологическим обеспечением процессов агрострахования с государственной поддержкой, на нем лежит разработка предложений в законопроекты и проекты иных нормативных актов. Во-вторых, оно обеспечивает информационную поддержку не только сельхозпроизводителей, но и всех участников страховых отношений. На сегодняшний день в 48 субъектах федерации работают наши координаторы-консультанты, которые оказывают помощь сельхозпроизводителям по вопросам агрострахования с государственной поддержкой. При участии Агентства в Москве создан и работает информационно-консультационный центр «Агрострахование и кредитование», который занимается организацией и проведением обучающих семинаров по вопросам сельскохозяйственного страхования, выпускает информационно-практический журнал с одноименным названием.

В рамках пилотного проекта открыт «Центр агрострахования в Оренбургской области», на базе которого создано общество взаимного страхования и кредитования «ОВС-Агро», обеспечивающее сельхозпроизводителей региона информационно-консультационными услугами по вопросам страхования сельскохозяйственных рисков, предоставления государственных субсидий. В общество вступили уже 60 сельхозпроизводителей, им оказывается помощь в заключении и ведении договоров страхования. Кроме этого, при Агентстве планируется создать учебный центр, который будет регулярно проводить учебные семинары по вопросам страхования в АПК

И наконец, Агенство организует передачу результатов и обмен опытом, как внутри национального рынка, так и берет во внимание международный опыт.

В рамках последнего направления с 14 по 20 марта мы приняли участие в работе международной конференции, которая состоялась в Мадриде. Проведение такого мероприятия стало возможным во многом благодаря председательствованию Испании в ЕС. Основная идея конференции: «От страхования – к управлению рисками» в сельском хозяйстве. На конференции обсуждались вопросы страхования и управления рисками в сельском хозяйстве, о необходимости и важности защиты доходов товаропроизводителей от всех рисков при производстве сельскохозяйственной продукции и не только природных. В российскую делегацию вошли представители Федерального Агентства, Минсельхоза и других организаций.

Вообще в Испании проводится довольно много подобных мероприятий - негласный приоритет в области развития сельхозстрахования закрепился за испанскими коллегами в последние 30 лет. Основная черта испанской модели – возможность реально оценить эффективность государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, а также теснейшее сотрудничество всех участников рынка сельхозстрахования.

Почему Россия пока не приобрела аналогичный успешный опыт?

Я считаю, вопрос надо ставить шире - почему на сегодня по-настоящему не работает система сельскохозяйственного страхования в России? В первую очередь, потому что в России она не построена. Сформировать и закрепить, на мой взгляд, эту систему должен специальный законодательный акт.

Почему же такого закона не было принято с самого начала формирования системы? И как обстоит ситуация с подготовкой законопроекта в настоящее время?

Впервые поднимался этот вопрос о необходимости принятия закона еще в январе 2006 года. Нам понадобилось 4 года, чтобы вложить эту идею в уста законодателям. И только тогда процесс начал сдвигаться с «мертвой точки». Но до сих пор существуют противоположные позиции отдельных специалистов и ведомств в отношении принятия этого закона.

До 2009 года никто детально не разрабатывал отдельного проекта закона. После того, как 26 февраля 2009 года комиссией при Правительстве РФ была одобрена «Концепция совершенствования сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, на период до 2020 года», работа получила активный старт. К Концепции прилагался план мероприятий, в соответствии с которым в IV квартале 2009 года был подготовлен проект закона. В настоящее время ведется работа по внесению в него дополнений и изменений.

В чем состоят новации, прописанные в предлагаемом Вами законопроекте?

Перед началом разработки законопроекта мы обобщили материалы по сельскохозяйственному страхованию по рынкам Испании, Канады, США, государств Латинской Америки и т.д. На базе всего этого были разработаны и внесены на рассмотрение депутату Государственной Думы, заместителю председателя Комитета по бюджету и налогам Г.В. Кулику наши предложения. Геннадий Васильевич активно занимается вопросом разработки законопроекта. Свой вариант документа он направил в различные министерства и ведомства в III квартале прошлого года. Однако тот проект имел некоторые недоработки, поскольку, в сущности, не представлял модели агрострахования. А многие из детально расписанных в законопроекте методологических основ, на мой взгляд, и так регулируются сегодня существующими нормативными актами (Гражданским Кодексом, Законом «Об организации страхового дела» и др.). В нашем варианте законопроекта эти недостатки были устранены, а также была прописана модель сельскохозяйственного страхования с государственным участием.

И какую модель наиболее целесообразно принять в России?

Пока, конечно, не все участники обсуждений имеют единое мнение. Может быть, и хорошо, что разворачивается такая дискуссия о путях дальнейшего развития сельскохозяйственного страхования. На обсуждение предлагается несколько моделей:

• государственная страховая компания;
• перестраховочная компания с государственным участием;
• смешанные модели (частно-государственное партнерство – на примере Испании, Турции);
• коммерческие модели (с участием государственных фондов, например, как в Германии, где частные страховщики страхуют сельхозтоваропроизводителей на добровольной основе. На случай катастрофического риска предусмотрено финансирование из специального государственного фонда).

Но наиболее удачной и эффективной в мировой практике, на мой взгляд, является испанская модель.

Секрет используемого в ней частно-государственного партнерства заключается в том, что оно основано на следующем разделении функций. Министерство сельского хозяйства выступает организатором системы, при нем создано агентство (примерно такого же свойства, как сегодня у нас). При агентстве работают комиссии, состоящие из числа сельскохозяйственных товаропроизводителей по ряду конкретных направлений. (Это мы попытались прописать в нашем варианте законопроекта). Президентом агентства в Испании является заместитель министра сельского хозяйства. Руководство системы ведет планирование и контролирует использование бюджетных денежных средств, а также принимает решения о размерах и сроках предоставления  субсидий. В Испании субсидии дифференцированы по размеру доли государственного участия в зависимости от культур, которые выращивает сельхозпроизводитель  – так стимулируется производство одних культур и сдерживается избыточное выращивание других. Базовый процент субсидии составляет 22%, а дальше добавляются дополнительные проценты за состав продукции, членство в сельскохозяйственном кооперативе, безубыточность в предыдущие годы и т.п., и в среднем это получаются доли примерно 50 на 50, как и у нас.

В испанской системе важную роль играет объединение агростраховщиков, выступающее как юридическое лицо, которое не имеет лицензии на страховую деятельность. Только оно может выдавать полисы страхования с господдержкой и формировать соответствующие резервные фонды. Желая выйти на рынок агрострахования, страховщик покупает долю в этом объединении, участвует в его прибыли и вступает в отношения сострахования с другими страховщиками. В момент создания системы в капитале этой организации серьезно участвовало и государство, но к настоящему времени оно отдало большую часть своей доли, оставив себе около 9%.

Кроме того, при Министерстве финансов и экономического развития создан консорциум по страховым компенсациям, то есть по сути дела, государственная перестраховочная компания, где страховщики обязаны перестраховывать катастрофические риски. Планирование заключения договоров страхования  осуществляется Агентством на год вперед: 1 марта 2010 года утверждается план на 2011 год. Сельхозтоваропроизводители при такой модели платят 50%, вторую половину выделяет государство, но передает их сразу объединению, и страховщики бюджетных денег в руках не держат. Каждый из 500 тысяч полисов детально контролируется. Страховщики, выступая как инструмент распространения полисов, могут получать прибыль, комиссию и, частично, перестрахование. Считаю, что подобный механизм мог бы эффективно работать в России.

В Испании создать эффективно работающую систему смогли потому, что участники рынка нашли между собой общий язык и смогли договориться. У них возникло доверие, у нас доверия нет, поэтому договориться сложно. Наши участники агрострахования больше заняты спором о путях дальнейшего развития системы агрострахования. По моему мнению необходимо не спорить, а быстрее двигаться вперед, используя имеющийся опыт, а потом приобретать свой. Государству и сельхозпроизводителям нужен сегодня эффективный инструмент защиты их доходов. Поэтому всем, кто участвует в данном процессе необходимо понять это, и как можно быстрее договориться.

Что, на Ваш взгляд, больше мешает созданию эффективной системы в России: противодействие страховщиков, противодействие каких-то органов власти или законодательные пробелы?

Всего понемногу. Пока больше всего мешает именно наше неумение договориться по модели агрострахования между органами государственной власти, страховыми организациями и другими участниками строящейся системы, в том числе ассоциациями и союзами сельхозтоваропроизводителей. В начале марта было проведено очередное заседание Национального союза агростраховщиков, на котором в законопроект было решено внести две принципиальных новации: во-первых, необходимость формировать фонд катастрофических рисков, что позволит системе снизить потребность в перестраховании, и, во-вторых, создать объединение страховщиков по подобию РСА, скорее всего в форме саморегулируемой организации. Чтобы облегчить сельхозпроизводителям задачу по уплате страховых взносов, предполагаются субвенции на оплату части взносов направлять страховщикам.

Я считаю, что  это нормальная модель, которая, может быть, требует более детальной проработки. И хотя она отличается от испанской, думаю, ее внедрение будет вполне эффективно. Если государство будет выступать в качестве сострахователя, притом что вторым сострахователем является сельхозтоваропроизводитель, то будет обеспечено право контроля за этими финансовыми средствами. Хотя это не очень хорошо – ведь страховщики работают каждый сам за себя, а деньги, поступившие на счет, - это уже деньги компании, а значит, на случай банкротства или какой-то проблемной ситуации в компании должной защиты от таких рисков не обеспечено. Но есть и свои плюсы: в новом проекте предусматривается создание фонда защиты от таких случаев, формируемого Национальным союзом агростраховщиков за счет определенных отчислений страховщиков. Кроме того, в новый законопроект внесена терминология и расписаны все основные понятия, связанные с формированием системы агрострахования. В нем фигурирует и такой документ, как план сельскохозяйственного страхования,  прописаны принципы работы с ним.

Как российский рынок агрострахования ощущает на себе последствия финансового кризиса и урезание государственных субсидий?

Сегодня на агрострахование нужно порядка десяти миллиардов рублей, а в бюджете есть только два. Сельхозтоваропроизводителю сложно рассчитать в нынешних условиях, на какой размер компенсации он может рассчитывать.

А вот если будет такой инструмент, как предлагает Федеральное Агентство – План сельскохозяйственного страхования, утверждаемый за год до начала производственного цикла (кстати, этот раздел нам удалось прописать) - то заранее будет известно, какой объем средств имеется, и как он будет распределяться. Тогда можно принимать какое-то управленческое решение. Например, страховать только озимые культуры. Никто не будет надеяться на субсидии, которых реально не будет, и при организации своей производственной деятельности сельхозтоваропроизводитель будет пользоваться этим плановым  инструментом.  Внедрение подобного механизма можно было бы считать большой победой.

Еще один момент - одновременно будет работать агроэкспертиза. Без системы независимой оценки рисков в сельхозстраховании рынок неизбежно столкнется с недоверием. Для экспертизы в системе сельского хозяйства также нужна методологическая база, которую мы полностью разработали. Там есть рекомендации, как принимать договоры на страхование, как осматривать поля и т.п. Пока они носят рекомендательный характер, но если будет работать объединение страховщиков, для его участников они станут рабочими документами, что даст возможность всем компаниям работать по определенным стандартам.

Возвращаясь к тому, с чего мы начали разговор, хочу еще раз подчеркнуть, что формирование целостности сельскохозяйственного страхования необходимо начать с принятия закона «О сельскохозяйственном страховании».

Как Вы относитесь к озвученной представителями Минсельхоза идее создания государственной страховой компании для страхования агрорисков?

Идею создания государственной страховой компании по сельскохозяйственному страхованию высказывали не один раз и звучит она периодически, может в сложившихся условиях и нормальное предложение, только пока ее никто не поддержал.  В рамках обсуждаемых вариантов законопроекта ее нет, но это не означает, что на обсуждение не будут предложены и другие модели. Потом не забывайте о том, что даже если вносимый на рассмотрение закон принимается в первом чтении, дальше идет длительный процесс обсуждения и сбора поправок, к которому на этом этапе подключается гораздо большее количество участников законотворческой деятельности. В результате окончательный вариант закона может значительно отличаться от исходного – там могут появиться любые предложения. Исключать ничего нельзя. Но если мы сейчас ни о чем не договоримся, тогда работающего закона просто не будет.

Моя задача сегодня – консолидировать сообщество, чтобы мы выступили единым фронтом и получили полноценное нормативное регулирование сельскохозяйственного страхования, а значит эффективно работали во благо сохранения и приумножения нашего национального благосостояния. Будем работать.

От редакции портала: Обсуждению проблем агрострахования будет посвящен круглый стол «Агрострахование 2010. Большие надежды».