Интервью

Позиция ФСФР: цель – не санкции, а развитие Панкин Дмитрий Владимирович Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР России) до 01.09.2013 г.

Больше года прошло с момента объединения ФСФР и ФССН, за это время в сфере страхового надзора появился принципиально новый вид санкций (штрафы), фактически завершился переход на новые нормативы уставных капиталов страховщиков, готовится большой пакет изменений в нормативные акты, регулирующие российское страхование. О работе Службы в области страхового надзора и перспективах развития рынка читателям портала «Страхование сегодня» рассказывает руководитель ФСФР Д.В.Панкин.

Мария Жилкина,
Медиа-Информационная Группа «Страхование сегодня» (МИГ)

Дмитрий Владимирович, одним из самых обсуждаемых нововведений на страховом рынке остаются штрафы для страховых компаний. Как эффективно, на Ваш взгляд, работает система штрафов?

Очевидно, что эффективный надзор и контроль за деятельностью страховых компаний невозможен без санкций, предусмотренных за нарушения.

До последнего времени существовала практика применения санкций за нарушения в виде приостановления и отзыва лицензии. Фактически за любое нарушение можно было лишить компанию лицензии. Причем в похожих ситуациях в одном случае никаких действий не предпринималось, а в других – приостанавливались и отзывались лицензии, что имело, как мы считаем, крайне губительный эффект для рынка.

Понятно, что у нас нет плана по объему собранных штрафов или количеству отозванных лицензий. Однако нам важно, чтобы страховыми компаниями четко соблюдались правила работы и требования действующего законодательства. И вот с этой точки зрения, система штрафов представляется более адекватной мерой, чем приостановка и последующий отзыв лицензии. Поскольку для компании приостановка лицензии зачастую означает впадение в кому.

Я вижу нашу задачу как регулятора страхового рынка в том, чтобы сделать этот рынок надежным, эффективно работающим и прозрачным. А страховые компании, работающие на нем, -  сильными, привлекательными для страхователей, с широкой продуктовой линейкой, понятными и четко выполняемыми условиями работы.

Если мы заботимся о развитии рынка, об интересах страховщиков и страхователей,  необходимо скорейшее введение в КоАП дополнительных составов для наложения штрафов и дифференциация размера штрафов. А такие санкции как приостановление и отзыв лицензий надо применять только в тех случаях, когда штрафы не помогают. Такова наша принципиальная позиция.

Сейчас у нас есть возможность применять штрафы только в соответствии с действующим КоАП -  фактически мы не можем варьировать размер штрафа. И пока единственное, за что мы налагаем штрафы – за неисполнение предписаний. То есть необходимо действовать через направление предписания об устранении нарушений, и в случае, если нарушения не устранены – только тогда мы можем применять штрафные санкции.

За что сейчас чаще всего штрафуют страховщиков?

Если говорить о результатах за первое полугодие этого года, то большая часть штрафов наложена службой за непредставление отчетности страховыми компаниями или нарушение сроков ее представления.

Безусловно, необходимо предоставлять отчетность в срок, и санкции за нарушение этих сроков должны быть предусмотрены. Но, как мы уже неоднократно говорили, санкции за подобные нарушения должны быть соразмерны тяжести нарушения. Сейчас, к сожалению, минимальный штраф за непредставление отчетности в срок составляет 500 тыс. рублей, что может быть весьма ощутимо для небольшой региональной компании. Поэтому, повторюсь, дифференциация размеров штрафов и расширение состава для наложения штрафов остро необходима страховому рынку.

Считаете ли Вы, что можно ограничиться дифференциацией системы штрафов или нужно ввести еще и «оборотные» штрафы?

Мы выступили с предложениями по поправкам в КоАП в части дифференциации размера штрафов и расширения составов для наложения штрафов. Идея такая - небольшие штрафы за такие нарушения как непредставление отчетности в срок, и более существенные - за серьезные нарушения прав потребителей, нарушение структуры активов, вывод средств. Мы очень надеемся, проект поправок в КоАП будет принят Думой в осеннюю сессию 2012 года. В настоящее время по нему уже есть согласованная позиция с Минфином, внесены все необходимые документы.

Что касается оборотных штрафов, то они применяются на зарубежных финансовых рынках. Их также применяет антимонопольная служба. Мера это сильная, и пока у нас нет в ближайших планах выхода с инициативой об их введении. Но мне кажется, в этом направлении надо будет подумать.

Следует ли понимать, что, в целом, система штрафов – это шаг к более справедливому и менее избирательному применению санкций?

Да, я считаю, это так. За 1 полугодие 2012 года за нарушения нами было наложено 160 штрафов на общую сумму 79 млн. 820 тыс.руб. С иском в суд об оспаривании наших решений обратилось порядка 40 страховых компаний. Только 10 решений о наложении штрафов отменены судами по малозначимости с подтверждением вины страховой компании. Таким образом, суды поддерживают наши действия по применению штрафных санкций.

Как идет ход работы по совершенствованию системы нормативных актов, регулирующих страховое дело в России?

Сейчас мы решаем большой комплекс вопросов по корректировке законодательства страхового рынка в целом.

Один из острых вопросов – это согласование со службой изменений в правила страховых компаний. Согласно действующему порядку каждая страховая компания должна предоставить на согласование свои правила регулятору при получении лицензии. После этого страховая компания может изменить свои правила и направляет в службу лишь уведомление об этом. При этом ФСФР не может наложить запрет на внесение изменений. Для урегулирования этой ситуации считаю необходимым ввести для страховых компаний типовые правила.

Полагаю, что разработка типовых правил – задача союзов страховщиков. Эти правила должны быть четкими, понятными, особенно в части прав и обязанностей страховщиков и страхователей. Типовые правила обязательно должны быть согласованы со службой. В том случае, если страховая компания захочет изменить эти правила, ей нужно будет согласовать с регулятором изменения в установленном законом порядке. При этом страховая компания должна будет уведомить об этом страхователя.

Кроме того, планируется совместно с депутатами еще раз рассмотреть проект поправок в закон «Об организации страхового дела», которые были внесены ранее. В осеннюю сессию планируется рассмотрение этого комплекса поправок в Думе.

Как Вы планируете осуществлять взаимодействие с объединениями страховщиков?

Работа с союзами страховщиков, несомненно, очень важный момент. Считаю, что наши полномочия по контролю за деятельностью союзов страховщиков требуют нормативного уточнения. Пока общая тенденция – передать больше полномочий союзам страховщиков - по разработке типовых правил, по сбору отчетности. И, соответственно, необходимо прописать полномочия по контролю за союзами страховщиков со стороны ФСФР. Кроме того, полагаю правильным контроль за системообразующими страховыми компаниями оставить за службой.

Представители Минфина озвучивали, что осенью страховой рынок, вероятно, наконец, получит новую редакцию приказов о размещении страховых резервов и собственных средств страховщиков. Какова позиция Службы по поводу этих документов?

Мы очень долго согласовывали с Минфином изменения в 100-й и 149-й приказы, касающиеся размещения собственных средств и резервов. Длительная работа завершилась направлением этих приказов на регистрацию в Минюст. Согласованные документы отражают определенный компромисс. ФСФР настаивала на более жестких требованиях к структуре активов, в частности, на том, чтобы средства вкладывались в облигации, имеющие более высокий рейтинг, ограничивалось применение векселей и нерейтингованных облигаций, действовали более жесткие требования к дебиторской задолженности. Компромисс был достигнут. Однако я считаю, что надо и дальше двигаться по пути установления более жестких требований к качеству активов. Я принимаю аргумент, что компаниям может быть сложно сразу одномоментно изменить структуру активов, поэтому этот процесс может быть растянут во времени. То есть не нужно с этого года ужесточать все нормативы. Надо определить, какие нормативы вступят в действие в 2013 году, а какие – в 2014 году. Мы рассматриваем этот процесс как длительный, для которого необходимо определить своего рода дорожную карту.

Ожидалось, что с увеличением уставных капиталов очень многие компании не впишутся в новые требования и уйдут с рынка, но пока массового ухода не наблюдается. С чем это связано?

Когда в прошлом году обсуждался вопрос увеличения уставного капитала страховых компаний, мы, оценивая перспективы влияния новации на страховой рынок, неоднократно заявляли, что не ожидаем большего количества отказов от деятельности страховых компаний. Так и вышло - никаких кардинальных изменений на рынке не произошло.  В том числе потому, что компании с недостаточным капиталом занимали сравнительно небольшую долю рынка. Часть таких страховых компаний объединилась с более крупными, часть - продала свой бизнес, а часть – добровольно отказалась от лицензий. Это нормальный процесс. Серьезных проблем, так чтобы множество страхователей оказались поставлены в тяжелое положение из-за того, что страховщики лишились лицензии, на рынке нет.

Нет ли некоторого противоречия в том, что компании получали в феврале-марте заведомо невыполнимые предписания «увеличить капитал на 1 января»?

Противоречие есть, однако по закону мы не вправе одномоментно, прямо 2 января отозвать лицензии у недокапитализированных компаний. Это длительный процесс. Сначала мы направляем запрос в компанию, с целью получения информации об увеличении или неувеличении ею уставного капитала. В те компании, которые не увеличили капитал, мы направляем предписания о необходимости его увеличения с установлением времени на исполнение предписания. Если мы видим по ответу, что капитал увеличен не будет, принимается решение сначала о приостановлении лицензии, а потом - о ее отзыве. Такой длительный процесс приводит к тому, что только сейчас эти компании подошли к логическому концу – отзыву лицензии. И это при том, что уже на 1 января страховые компании должны были иметь уставный капитал, соответствующий новым требованиям. Как я уже говорил, у нас нет возможности сразу налагать санкции на компанию за то, что она не исполняет закон. Поэтому здесь применяется наша стандартная схема: предписание об устранении нарушения - приостановка лицензии - отзыв.

Вообще же я считаю, что надо уходить от термина «уставный капитал». Считаю более правильным устанавливать требования к размеру собственных средств и к расчету размера собственных средств. Необходимый уставный капитал у компании вполне может быть, а вот реальные собственные средства при этом отсутствуют. На банковском и финансовом рынке предъявляются требования именно к размеру собственных средств.

Важна даже не абсолютная цифра размера собственных средств, а качество активов, которые учитываются в собственных средствах, а также соблюдение размера собственных средств на всем протяжении работы компании, а не только на отчетную дату.

Ведь что зачастую сейчас мы видим у страховых компаний. Капитал рисуется, наполняется активами, не имеющими рыночной стоимости. В этой связи хорошо, что в новых приказах требования к структуре активов будут пожестче, но все равно там есть возможности для «рисования» отчетности. И «рисование» в квадрате – когда на отчетные даты у компании все хорошо, а потом, в случае банкротства, мы видим, что сразу после отчетной даты картина резко меняется, и реальных активов у компании нет.

Как это искоренить?

Теперь отчетность страховыми компаниями будет предоставляться в службу ежеквартально не только по ОСАГО, а по всем видам страхования. Однако мы понимаем, что если рисовали отчетность за год, то могут рисовать и за квартал. Считаю, что надо постепенно двигаться в сторону такого же контроля за активами страховых компаний, как сейчас осуществляется за активами банков. Я согласен с тем, что отчетность страховщиков существенно отличается от банковской отчетности. Но, тем не менее, необходимо контролировать некоторые показатели деятельности страховщиков на ежедневной основе.

Каким образом работа объединенной ФСФР, имеющей надзорные функции по отношению к различным видам финансовых организаций, позволяет получать некий синергетический эффект, осуществлять воздействие на конкретный рынок с учетом последствий для остальных? Решается ли задача интеграции финансовых рынков, контролируемых Службой, и систем надзора за ними?

Конечно, некоторая синергия есть, но пока я не могу сказать, что удовлетворен результатом. Могу отметить очевидный эффект от объединения – стало легче проверять структуру активов.

В ФСФР есть богатый опыт применения практик надзора на финансовых рынках – практические приемы, методы мониторинга. В Страхнадзоре существовали некоторые аналитические наработки.

Сейчас нельзя сказать, что нам удалось объединить все плюсы, которые были на финансовом и страховом рынке, но мы поступательно движемся по пути стандартизации и создания цельного механизма, который полностью вобрал бы в себя все то положительное, что было наработано на отдельных рынках.

Пока есть довольно много проблем. В первую очередь, связанных с созданием единой информационной системы. Информационные системы, которые обслуживали два ведомства, очень разные, и когда мы объединились, за основу была взята информационная система, работающая в ФСФР. Поэтому системы, которые работали в Росстрахнадзоре, в части анализа отчетности, составления «карт риска», аналитики, пока не работают в полной мере.

Сейчас важная задача службы - создать единую информационную систему, которая позволит принимать всю отчетность в электронном виде, анализировать ее, а также наладить систему внутреннего электронного документооборота. Работа в этом направлении давно идет, и, надеюсь, к концу года будут внедрены программные средства. И где-то к следующему году уже будет чувствоваться какой-то положительный эффект.

Будет ли меняться численность персонала ФСФР? Каково, исходя из опыта развитых стран, должно быть соотношение численности персонала Службы и надзираемых финансовых организаций?

Мы изучили то, как функционируют регуляторы в развитых странах. Это было сложно, поскольку полномочия регуляторов в разных странах отличаются – в одних  регулятор осуществляет надзор за банковским, страховым и финансовым рынком, в других, зачастую, эти рынки регулируются разными ведомствами. Случается, что регистрация эмиссий и контроль за соблюдением корпоративного законодательства закреплены за отдельными структурами. Сейчас в полномочиях ФСФР регулирование финансового рынка, контроль и надзор за страховым рынком, за микрофинансовыми организациями и кредитно-потребительскими кооперативами, за бюро кредитных историй, а также контроль за эмитентами. Даже если не принимать в расчет функции службы по работе с эмитентами, регистрации проспектов эмиссий и работу в сфере корпоративного законодательства, а взять только ПИФы, НПФы, страховщиков и профучастников финансового рынка, получается, что 1 сотрудник ФСФР контролирует деятельность 7-8 организаций. И это без учета микрофинансовых организаций и кредитно-потребительских кооперативов, а также бюро кредитных историй. Ситуация в Центральном Банке прямо противоположная - там 7 сотрудников осуществляют надзор и контроль за 1 кредитной организацией. Соответственно, это совершенно другие возможности по осуществлению надзора.

ФСФР, чтобы качественно осуществлять функции по надзору за компаниями, работающими на всех перечисленных рынках, причем надзирать не только за сроками и полнотой представленных документов, а идти вглубь - анализировать структуру портфелей, собственных средств, резервов, изучать степень риска, принятого на себя компанией, безусловно, нужна дополнительная численность сотрудников. По нашим оценкам, необходимая дополнительная численность составляет порядка 400 человек. В основном усиление требуется в надзорные подразделения, осуществляющие контроль за микрофинансовыми организациями, за страховщиками, а также проводящие контрольные мероприятия, связанные с противодействием манипулированию и использованию инсайдерской информации.

В своем выступлении на X международной конференции по страхованию ВСС Вы упомянули о потребности рынка в законе об актуариях, без которого невозможно ни доказывать необоснованность тарифов при демпинге, ни развивать страхование жизни. Какова Ваша позиция по поводу законопроекта об актуарной деятельности, который должен будет рассматриваться Думой в осеннюю сессию?

Я считаю этот закон очень важным и нужным. Мы подготовили наши предложения по доработке проекта закона, сейчас согласовываем их в рабочем порядке. Закон об актуариях необходим  для страхового рынка, но также он крайне важен и для НПФ, кроме того, им будут пользоваться государственные социальные фонды. Без актуарных расчетов говорить о пруденциальном надзоре невозможно, а мы как раз собираемся вводить пруденциальный надзор. Он будет базироваться на актуарных расчетах, поскольку мы должны будем оценивать уровень риска.

Что Вы думаете по поводу развития рынка страхования жизни? Может ли он стать следующим драйвером развития страховой отрасли?

О страховании жизни, с точки зрения потенциального роста рынка страхования, говорят уже много лет. Однако пока эти надежды не оправдались. Сейчас звучат предложения о создании дополнительных льгот и налоговых стимулов в области страхования жизни, аналогичных механизму, который есть у НПФ. Но если посмотреть на рынок НПФ - он растет фактически только за счет обязательной компоненты. Большую часть прироста образует обязательная часть накопительного пенсионного страхования, которая передается от ВЭБа к управляющим компаниям и НПФам. А добровольное пенсионное страхование особенно-то и не растет. Если где-то и есть ощутимые объемы, это как правило кэптивный бизнес.

Безусловно, надо уравнять в правах добровольное страхование жизни и НПФ, сделать одинаковыми налоговые льготы. Но определенные условия у них будут различаться, и потребитель будет выбирать, что для него лучше из этих близких по содержанию продуктов.

Заниматься этим вопросом надо, но ожидать быстрого прорыва, полагаю, не стоит. Возможно, следует думать о расширении обязательного пенсионного страхования. Это вопрос, который требует обсуждения.

Мы планируем обсудить с участниками рынка не только будущее страхования жизни, но соотношение обязательных и добровольных видов страхования. Есть позиция страховщиков, что надо расширять число видов обязательного страхования. Есть позиция  более либеральная - что не надо вводить дополнительные виды обязательного страхования, что так мы загоняем страхователей административными рычагами на рынок страхования, а это должно быть добровольным процессом.

Мне хотелось бы, чтобы ответ на эти вопросы был дан при подготовке Стратегии развития страхового рынка, работа над которой сейчас началась.