Интервью

Страховщики и ФАС – в поисках взаимопонимания Кашеваров Андрей Борисович Заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС России)

Российские страховые организации допускают различные виды нарушений антимонопольного законодательства – в области ценообразования, взаимодействия с кредитными организациями, деятельности по обязательным видам страхования. Развитие антимонопольной практики на страховом рынке порталу «Страхование сегодня» комментирует Заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Андрей Кашеваров.

Мария Жилкина,
Медиа-Информационная Группа «Страхование сегодня» (МИГ)

Андрей Борисович, какие основные новации готовятся в области работы ФАС со страховыми организациями? Достижение каких стратегических целей и задач при этом преследуется, на что ориентирован курс ведомства на страховом рынке?

Важнейшая часть текущей работы связана с реализацией постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2009 № 386 «Об утверждении Общих исключений в отношении соглашений между кредитными и страховыми организациями», действие которого предполагается продлить по истечении его первоначального срока. То, что мы какое-то время назад обещали в области регулирования взаимоотношений банков и страховщиков, мы сделали.

Важный вопрос – требования к саморегулируемым организациям и объединениям страховщиков, осуществляющих обязательные виды страхования. Мы считаем, что для всех объединений, которые сейчас в единственном числе работают на соответствующих рынках обязательных видов, принципы их формирования и условия их деятельности должны включаться в закон, а не разрабатываться страховщиками самостоятельно. Как показывает опыт предыдущих лет, это всегда приводит к тому, что одни участники рынка тогда подавляют других, нарушается конкуренция. Чтобы этого не было, при введении нового вида обязательного страхования нужно включать в закон все условия деятельности союза или объединения, если такое планируется в данном виде страхования.

Более того, я не исключаю, что если будут продолжать поступать жалобы на действующие союзы, связанные с тем, что интересы одних страховщиков в них необоснованно страдают от действий других, то и по действующим союзам могут быть инициированы поправки в законы. То есть концептуально мы будем последовательно настаивать на утверждении всех подобных норм на уровне федерального закона, естественно, со всеми сопутствующими обсуждениями в Государственной Думе и Правительстве Российской Федерации, потому что такой механизм препятствует принятию неразумных решений внутри союзов и созданию преференций отдельным страховщикам.

По этому пути мы уже, так или иначе, фрагментарно идем. Например, согласование правил профессиональной деятельности, устанавливающих порядок обеспечения членов РСА бланками страховых полисов ОСАГО, включено в  закон № 40-ФЗ по согласованию с ФАС. Сейчас также по инициативе ФАС в проект изменений закона по ОСАГО, находящийся на рассмотрении в Государственной Думе, внесены нормы, касающиеся порядка формирования органов управления союза. Предлагаемый порядок основан на принципах равенства прав всех членов союза на выдвижение кандидатур в органы управления и обладания одним голосом при голосовании каждого действительного члена такого объединения, и учитывает интересы крупных, средних и мелких игроков (страховщиков), предоставляющих услуги на данном рынке.

Кроме того в качестве одной из актуальных проблем на рынке ОСАГО можно выделить отсутствие института независимой экспертизы, несмотря на то, что закон действует с 2003 года. На рынке услуг ОСАГО в настоящее время действует несколько методик оценки ущерба, разработанных и утвержденных различными организациями. Отсутствие института независимой экспертизы на рынке услуг ОСАГО позволяет страховщикам манипулировать размерами страховых выплат. Сейчас в различные государственные органы продолжают активно поступать жалобы от граждан, пострадавших от недобросовестного поведения страховщиков при урегулировании убытков, граждане не получают тех сумм, на которые вправе претендовать по закону. И этим должен вплотную заняться мегарегулятор. По данным, которые подтверждались уже даже самим РСА, 30 % страхователей обращаются за возмещениями сразу в суды, минуя обращение к страховщикам.

Страхователи или юристы, выкупающие их требования?

Я бы не отделял одно от другого. Юрист ничего не может выкупить, если страхователь не даст на это согласия. Это всегда решение страхователя, в первую очередь. Неважно, происходит дальше уступка требования, оказываются юридические консультации при обращении в суд или используется иная техника, все это вместе дает 30 % всех выплат. Можно сказать, что это и есть процент недоверия к страховым организациям. Эту тенденцию, естественно, надо преодолевать, но вопрос - как?

С этим непосредственно, кстати, связана и проблема действий страховщиков при прямом возмещении убытков (ПВУ). Мы давно изучаем практику ПВУ, потому что сам принцип взаиморасчетов между страховщиками по фиксированным средним суммам страховых выплат вызывает большие сомнения. По закону страхование – это возмещение реального ущерба, но у нас практика применения «фиксов», заимствованная из зарубежных стран, привела к массовым отказам страховщиков в выплатах клиентам, у которых размер убытка превышает среднюю величину. Последний фактор породил такое негативное явление на рынке услуг ОСАГО как, так называемая «селекция рисков» - такое поведение страховщиков, когда заявления на выплату по ПВУ от страхователей принимаются только в том случае, когда сумма причиненного ущерба заведомо ниже фиксированной суммы по взаиморасчетам. Если же причиненный ущерб выше этой суммы, то страхователю зачастую по формальным основаниям отказывают в рассмотрении такого заявления.

При таких условиях страховые организации, добросовестно обслуживающие страхователей или страхующие в основном дорогие автомобили, оказываются в проигрыше, поскольку выплаченное ими страховое возмещение превышает средне сложившийся размер страховой выплаты на рынке. И наоборот, страховые организации, умышленно занижающие размеры страховых выплат или страхующие в основном недорогие отечественные автомобили, оказываются в выигрыше, так как по взаиморасчетам получают больше, чем фактически выплачивают.

Формально такие действия не несут признаков нарушения антимонопольного законодательства. Однако подобная практика работы явно идет вразрез с адекватными обычаями делового оборота.

Я считаю, что это не частные нарушения со стороны отдельно взятой страховой организации, а именно сбой в системе ОСАГО как таковой. Эта проблема носит качественный характер и лежит в плоскости недоверия страховых организаций друг другу. Наверное, ее решением должно быть создание в РСА каких-то органов по урегулированию спорных ситуаций между страховщиками. Выплаты должны быть своевременными, обоснованными и не приводить к убыткам у одних страховщиков из-за селекции убытков у других страховщиков.

Какие нарушения принципов добросовестной конкуренции наблюдаются в сфере добровольного страхования?

Помимо уже упомянутых мной выше совместных действий страховщиков и банков, на рынке добровольного страхования главная проблема сейчас – демпинг. Снижение тарифов в ряде случаев приводит к невыплатам страхового возмещения.

Проблема это неоднозначная и сложная, и если раньше страховщики нам периодически напоминали о необходимости борьбы с демпингом, то уже в течение 2-3 лет мы таких напоминаний не слышим. Возникает вопрос, что это означает? Рынок ушел в качественно иное состояние, и все стали занижать тарифы?

Если судить по динамике сборов страховой премии, то рост по отдельным видам добровольного страхования свидетельствует либо о том, что страховка навязывается вместе с другими продуктами, либо из-за снижения цен на страховые продукты большее количество страхователей стало способно их покупать. Но даже если и так, это не должно перекрываться негативом, который вызывают невыплаты.

Какие конкретно меры Вы предлагаете в части борьбы с демпингом на страховом рынке?

Оценка, является ли тариф демпинговым, должна производиться с учетом анализа финансового положения страховой организации. Должны быть проведены актуарные расчеты, подсчитан технический тариф, оценены финансовые показатели.

Это принципиально: наличие или отсутствие демпинга определяется не одним только размером тарифа. И нельзя рассматривать тариф только по отдельному виду страхования, нужно оценивать деятельность страховой компании в целом. Я считаю, что в идеале оценка финансового положения страховщика должна быть на уровне той, которую сейчас проводит Центробанк в отношении кредитных организаций. Если такая система будет создана, можно будет говорить о выявлении и пресечении демпинга как формы недобросовестной конкуренции.

Снижение тарифов может сопровождать вход компании на новый рынок, завоевание доли рынка. Конкуренция за долю рынка не может рассматриваться как демпинг, если она не подрывает финансовую устойчивость страховщика.

Что касается сроков, когда появятся более конкретные антидемпинговые предложения и законопроекты, то проведенный нами экспресс-анализ по данной теме пока не позволяет спроектировать качественную, работающую норму закона, на это потребуется чуть больше времени, чем первоначально предполагалось. Мы планируем вынести данную тему для обсуждения на нашем Экспертном совете по страхованию, вероятно, осенью 2013 года. Особенно торопиться здесь не стоит, рынку нужно предлагать обдуманные законодательные предложения.

В свое время ФССН предлагала ввести риск-модель всесторонней оценки финансового состояния страховщиков, но из-за объединения с ФСФР работа над этим так и не была закончена. То, о чем Вы говорите сейчас - это аналог?

Наверное, да. И мы никогда не говорили, что каждый вид страхования должен быть рентабельным сам по себе. Логика формирования набора услуг, предоставляемых финансовой организацией, основана не на окупаемости каждой из них по отдельности, а на комплексном обслуживании клиентов. Если компания страхует имущество своего корпоративного клиента, и в этот момент вводится обязательное страхование ОПО, она пойдет вступать в НССО и будет платить немалые взносы, лишь бы только не потерять своего клиента. Банковское учреждение может предлагать набор всех возможных услуг, которые потребуются его клиентам, при этом некоторые из этих проектов будут убыточными для банка, но за счет сохранения клиентской базы будет получена существенная прибыль по другим операциям. Приоритет здесь все-таки клиента и его запроса. Поэтому осуществление финансовой организацией тех или иных видов деятельности (равно как и предлагаемый по ним тариф) может оцениваться только в комплексе. Тариф по определенным видам страхования или для определенных клиентских групп может быть ниже среднерыночного, но за счет других групп, составляющих стабильную клиентскую базу, и предлагаемых им продуктов, компания будет работать прибыльно.

Чем закончилась широкая дискуссия, инициированная рабочей группой при экспертном совете ФАС по страховым посредникам? Какие меры контроля страховых агентов и брокеров, в итоге, планируются к принятию?

Создание рабочей группы по посредникам было инициировано по предложению страховых организаций и брокеров, отмечавших неудовлетворенность действующей редакцией статьи 8 Закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Было проведено несколько заседаний рабочей группы, обработаны все полученные предложения. Первоначально выработанную позицию мы собирались направить в Минфин, но по ряду причин в тот момент этого не произошло, тем не менее, в самих обсуждениях представители Минфина и ФСФР тоже активно участвовали. В итоге значительная часть наших предложений нашла отражение в принятом этим летом законе № 234-ФЗ, который внес изменения в Закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

В новом законе, в частности, есть норма, которая устанавливает ограничения по выплате вознаграждений страховым посредниками по обязательным видам страхования.

Проблемы комиссий и демпинга на самом деле тесно взаимосвязаны. Суммарно все комиссии страховых организаций, выплачиваемые агентам или тем же банкам за присутствие в их клиентской базе, не должны пробивать резервы по конкретным видам страхования. Если, выплачивая комиссии, страховщики залезают в резервы, это тоже говорит о системном сбое на рынке и возникновении риска невыплат клиентам. А значит, чтобы снять этот риск, нужна общая норма о том, что суммарный размер выплачиваемых комиссий не может углубляться в резервы.

Так обстоят дела по обязательным видам, где тариф устанавливается централизованно. А по добровольному страхованию тариф считает сам страховщик, он может спокойно наращивать нагрузку, не затрагивая нетто-тариф…

Да, формально это так, но в итоге принципы честной конкуренции все равно нарушаются. Мы видим, что в принципе решение всех проблем сводится к одному и тому же – надзору за страховыми организациями. Для страховых организаций, подобно тому, как есть сейчас в банковской сфере, должна быть установлена линейка экономических нормативов.

В той же ситуации с посредниками, как мне кажется, страховые организации в большей мере невольники создавшегося положения, чем его инициаторы. И здесь как раз ограничениями для страховщиков можно умерить аппетиты тех их контрагентов, которые хотят получать больше, чем страховщики реально могут им дать. Страховым организациям некуда деваться, они вынуждены платить. Нужен барьер, который не позволит страховщикам платить посредникам больше. А смежный рынок никогда не откажется от любых денег, даже небольших.

Сейчас отдельные банки берут комиссию около 80 % при залицензированной в структуре тарифной ставки доле РВД 30-40 %. Разве это нормально?

Другой вопрос, как вести административный контроль за соблюдением ограничений, и не будут ли те, кто сейчас получает завышенные комиссии, навязывать дополнительные услуги и сервисы, которые придется оплачивать страховым организациям. Страховщиков могут заставить платить посредникам, формально не включая это в размер комиссионного вознаграждения, как сейчас в торговых сетях не все включается в торговую надбавку, а уходит в выплаты по маркетинговым акциям, рекламные услуги, сложное администрирование. Но если по торговым сетям мы ведем работу по недопущению этого последовательно длительное время, то на страховом рынке она по-настоящему еще и не начиналась.

Обоснованность взимания комиссии и ограничение аппетитов страховых посредников – важный вопрос на ближайшую перспективу. Пока мы не готовы предложить какое-то единое решение и сформулировать законодательные новации, это та тема, которая требует обсуждения с рынком.

Что вы можете сказать о количестве, характере и динамике жалоб и обращений в ФАС на действия страховых организаций? На что чаще жалуются в ФАС? Какие последствия для страховой компании имеют поступившие на нее жалобы? Изменилась ли частота жалоб и обращений после принятия известных решений Верховного Суда, расширяющих возможность судебных взысканий со страховщиков в рамках применения потребительского законодательства?

Нет, качественно картина не изменилась, но изменился наш подход к оценке жалоб и нарушений. Мы обобщили типовые нарушения, в которых ущемление интересов отдельного лица не приводит к ограничению конкуренции, а остается в сфере отношений данного лица с той или иной организацией, и пришли к решению, что взимать оборотный штраф за подобные нарушения – совсем не логично (поэтому-то в КоАП и были введены нормы, которые ограничивают санкции 1 миллионом рублей).

Нередко мы видим, что внутренние регулирующие документы многофилиальных страховых компаний, которые издаются головной организацией для региональной сети, направлены на препятствование возникновению нарушений законодательства, но в отдельных субъектах нарушения все же случаются. Это человеческий фактор, его невозможно исключить. Поэтому здесь применяется простой принцип: если где-то в каком-то субъекте Российской федерации выявлено нарушение, дело ведется в отношении страховой организации в связи с действиями в этом субъекте.

Помимо учета человеческого фактора и привлечения организации за действия на отдельном (в том числе региональном) товарном рынке, есть и другой важный принцип: оценка действий организации в зависимости от того, занимает ли  она доминирующее положение (и тогда дело в нашей компетенции) либо не занимает доминирующее положение на соответствующем товарном рынке (тогда это дело исключительно в компетенции либо ее основного регулятора, либо Роспотребнадзора). В частности, если выявлено навязывание страхового продукта, не относящегося к запросу страхователя, то к организациям, занимающим доминирующее положение, применяется статья 10 закона «О защите конкуренции», а к организациям, не занимающим доминирующегоположения (равно как и к доминантам) применяется статья 16 закона «О защите прав потребителей», которая запрещает навязывать один товар или услугу при продаже другого.

Если говорить о статистике жалоб и обращений в ФАС (подробные сведения указаны в Приложении), то в качестве примера могу провести данные за период с 1 января по 25 июля 2013 года. За указанный период времени от физических лиц в ФАС России поступило 129 обращений с жалобами на действия страховых организаций, а также кредитных организаций в связи с сотрудничеством со страховщиками. Из них 71 обращение (55%) – это жалобы на отказ крупнейших страховщиков в заключении договора ОСАГО без приобретения иных страховых услуг, в том числе страхования жизни, несчастного случая, имущества граждан. По результатам этих обращений были даны поручения по проверке данных фактов, в 5 субъектах Российской Федерации выданы предупреждения и в 2 субъектах – возбуждены дела по признакам нарушения части 1 статьи 10 закона «О защите конкуренции».

В этот же период поступил ряд жалоб на действия страховщиков, связанные с нарушением нормативно закрепленного порядка применения  коэффициентов бонус-малус в ОСАГО, в результате которого происходит значительное увеличение размера страховой премии. По нашему мнению, ссылка страховщиков на формальное отсутствие в базе сведений о клиенте, который реально предыдущий год ездил безаварийно, основанием для отказа в предоставлении ему скидки быть не должно. Мы готовы здесь открывать кластер дел для тех страховых организаций, занимающих доминирующее положение на соответствующих рынках, которые не применяют коэффициент бонус-малус, по пунктам 3, 7 и 10 части 1 статьи 10 закона «О защите конкуренции» (наиболее применим пункт 10 - нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования). Соответственно, жалобы на организации, не занимающие доминирующее положение, направляются регулятору, который будет определять правомерность определения страхового тарифа.

Что касается последних решений Верховного Суда по страховым спорам, я считаю, в целом, они адекватны той ситуации, которая складывается на рынке. И они контекстно и концептуально находятся в том тренде, который у нас в регулировании сложился на других рынках, не только финансовых (например, на рынке подключения потребителей к электрическим сетям и др.)

И последний вопрос, разрешилась ли спорная коллизия по поводу страховых и перестраховочных пулов в России? Какова актуальная позиция ФАС в отношении пулов?

Нами по этой проблематике все давно решено, но вопросы почему-то продолжают задаваться.

Если схематично, наша позиция такая: пуловые соглашения – необходимый инструмент страхового рынка, но они не должны нарушать законодательство и использоваться для недобросовестной конкурентной борьбы. Мы не против сотрудничества страховщиков, в ряде случаев оно является обязательным инструментом эффективного обеспечения защиты интересов страхователей. Однако искажение целей создания пула, как соглашения по принятию крупных рисков на условиях долевой, солидарной либо субсидиарной ответственности участников, приводит к использованию этого инструмента для ограничения доступа на рынок, устранения с него конкурентов и других незаконных действий.

Необходимо отметить, что Европейская Комиссия, принимая во внимание необходимость и целесообразность заключения соглашений между страховщиками, в 2003 году приняла Регламент № 358/2003, определяющий подходы к соглашениям на европейском страховом рынке. В этом документе определены исключения для отдельных видов соглашений между страховыми организациями.

Такие же исключения в отношении пулов были введены и у нас. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации № 504 от 05.07.2010 «О случаях допустимости соглашений между страховщиками, работающими на одном и том же товарном рынке, об осуществлении совместной страховой или перестраховочной деятельности» на срок 10 лет утверждены общие исключения в отношении соглашений между страховщиками, работающими на одном рынке, об осуществлении совместной страховой или перестраховочной деятельности. Однако документ не позволяет заключать соглашения, направленные на поддержание определенного уровня тарифов, устанавливающие структуру тарифа, требования к перестрахованию и ряд других условий, а также регламентирует возможность установления стандартов страховой деятельности. То есть Постановление № 504, детально регулирующее требования к пулам и случаи допустимости соглашений между страховыми организациями, дало нам четкие правила игры, которым теперь необходимо следовать.

В прошлом году у нас прошла серия обсуждений по вопросу о законности действий перестраховочного пула НССО по страхованию опасных объектов. Основанием послужили жалобы ряда страховых компаний, в дискуссию активно включились не только представители ФАС и НССО, но и ФСФР, некоммерческого партнерства «Опора России», независимые эксперты. Высказывались мнения, что предусмотренные в пуле НССО условия перестрахования, методика и порядок определения размера собственного удержания страховщиков и дополнительные финансовые обременения, связанные с вступлением в пул, не позволят многим страховым организациям получить положительный финансовый результат по операциям обязательного страхования. А это нарушало бы основное требование части 1 статьи 23 закона № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» в части обеспечения финансовой устойчивости страховых операций по обязательному страхованию. В настоящее время, сбор информации по данному вопросу продолжается, запросы направлены в различные организации. Окончательная оценка правовой и экономической обоснованности условий работы пула по перестрахованию опасных объектов пока не дана.

Что касается обязательного страхования и перестрахования ответственности перевозчиков, также осуществляемого в рамках НССО, здесь ситуация проще: все требования к страховщикам-членам профобъединения и принципы управления профобъединением были изначально закреплены в законе, вводящем обязательное страхование. Все изменения в устав союза и правила профессиональной деятельности, необходимость которых в связи с этим возникла, уже внесены, все подлежащие согласованию документы одобрены ФАС. Это подтверждает правильность подхода, о котором мы говорили в начале – утверждать порядок формирования органов управления объединения страховщиков на уровне закона.

В целом, подводя итоги, я хочу еще раз обратить внимание на ключевые моменты: успешное завершение обсуждения и принятие решения по действию 386-го Постановления, существенно продвинувшуюся работу по посредникам и перестраховочным пулам. Пока сохраняется ряд проблем, в том числе на рынке ОСАГО, которые я назвал, но работа в этих направлениях ведется. Мы будем последовательно, шаг за шагом идти дальше по выбранному пути.