Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Журнал рассказывает о недостатках новой системы обеспечения населения льготными лекарствами.

Эксперт-Северо-Запад, 21 февраля 2005 г.

Не работает

1178 просмотров

Новая система обеспечения населения льготными лекарствами неработоспособна, потому что так же плоха, как и старая, - непрозрачна, невыгодна бизнесу и не гарантирует адекватности поставок.

В этом году федеральный бюджет впервые начал финансировать предоставление лекарств некоторым льготным категориям населения (раньше это полностью входило в обязанность регионов). На реализацию соответствующей федеральной программы в бюджете 2005 года предусмотрена значительная сумма - 50,8 млрд рублей. Совокупный объем средств, которые предполагается направить на эти цели из федерального и регионального бюджетов, превышает прошлогодний в четыре раза.
Для оптимального использования государственных средств с 1 января 2005 года проводится реформа системы снабжения лекарственными препаратами льготников. Но пока она приносит одни разочарования: очереди в поликлиниках и аптеках, дефицит лекарств, нервозность населения, судорожные попытки региональных властей урегулировать ситуацию. Причины данного положения вещей очевидны: внедрение новой схемы происходило с применением таких технологий, что накладки и пробуксовки неизбежны. Реформа проводилась кулуарно, поспешно и без надлежащего информационного сопровождения. Пока так и неясно, будут ли достигнуты цели, ради которых она затевалась.
 
Финансирование выросло
Существовавшая до 2005 года схема обеспечения льготных категорий граждан лекарствами была далеко не безупречна. Деньги на бесплатные или дешевые препараты для ветеранов войн, инвалидов, чернобыльцев, детей первых лет жизни, больных сахарным диабетом и др. выделялись почти исключительно из региональных бюджетов (федеральный лишь иногда помогал некоторым регионам через целевые трансферты). "Остаточный" принцип зачастую превращал льготу в фикцию: в некоторых субъектах Федерации льготных лекарств не видели годами. В бюджете Петербурга на обеспечение медикаментами 1,3 млн льготников деньги находились ежегодно, однако в очень скромном объеме (к примеру, в 2004 году на одного человека приходилось около 50 рублей в месяц).
Согласно Программе лекарственного обеспечения льготных категорий населения, федеральный бюджет взял под опеку две крупнейшие категории (льготы по лекарствам) - ветеранов войн и инвалидов (в Петербурге они составляют почти 60% всех льготников по лекарствам). На каждого приходится 350 рублей в месяц (брутто - включая доходы оптовиков и розницы, непосредственно на дотации розничных цен остается около 200 рублей). На руки гражданам их не выдают - деньги поступают поставщикам. Поскольку субъекты Федерации постарались сохранить объем финансирования этих расходов на прошлогоднем уровне, то дотации оставшимся на их попечении возросли более чем вдвое (в Петербурге на лекарства для одного льготника из регионального списка в 2005 году приходится уже 112 рублей в месяц). Таким образом, льгота из "бумажной" должна была превратиться в реальную.
 
Благие намерения
Помимо серьезного увеличения финансирования льготников федеральные власти попытались решить еще одну проблему, для данной сферы не менее, а возможно, и более острую, чем нехватка средств. Существование проблемы обусловлено крайне низкой эффективностью расходования бюджетных средств, в основном это связано с банальным воровством в оптовом звене. В прошлые годы власти редкого субъекта Федерации избежали претензий в связи с распоряжением "лекарственными" деньгами. Не стали исключением ни Санкт-Петербург, ни Ленинградская область: чиновники комитетов здравоохранения были обвинены в том, что закупают препараты на тендерах по ценам, значительно превышающим среднерыночные. Ущерб, нанесенный региональным бюджетам, исчислялся миллионами (а иногда десятками и сотнями миллионов) рублей.
Для борьбы с этим злом в условиях резко возросшего финансового потока было принято решение сосредоточить управление поставками лекарств на федеральном уровне. Новая схема лекарственного обеспечения в изложении министра здравоохранения и социального развития Михаила Зурабова выглядела логично и даже красиво: оптовое звено делится на две части; для снабжения лекарствами федеральных округов на конкурсной основе из числа крупных российских оптовиков выбираются несколько компаний - национальных дистрибуторов. Список региональных дистрибуторов, которым вменяется в обязанность доставка препаратов до розницы, также утверждается на федеральном уровне.
К претендентам предъявлялись строгие требования, суть которых сводилась к следующему: дистрибутор должен иметь возможность и готовность работать на условиях трехмесячного товарного кредита, так как поступление денег из федерального бюджета ожидалось не ранее середины февраля. То есть первые два-три месяца года победители должны снабжать города и поселки льготными лекарствами за счет собственных складских запасов, а также за счет доверивших им свою продукцию производителей. Они же должны позаботиться об информационном обеспечении процесса. Полагая, что поставщики более всех заинтересованы в сохранности своего товара, правительство страны переложило на них почетное право компьютеризации государственных аптек и поликлиник.
Чтобы исключить мошенничество с льготными рецептами со стороны врачей и фармацевтов, в схему планировалось включить страховые компании, проверяющие обоснованность назначения и корректность отпуска льготного лекарственного препарата. Бюджетные деньги предполагалось перечислять дистрибуторам только после проверки страховщиками "погашенных" рецептов. Цены в договорах фиксируются на год - чтобы уберечь участников процесса от искуса "поиграть" ценами, а также облегчить Минфину планирование расходов. Именно эта фиксация цен явилась, судя по всему, основной причиной фактического провала всей реформы.
 
Получилось как всегда
Стройная в теории, схема лекарственного обеспечения с трудом поддается воплощению в реальности. Январские и февральские сообщения в прессе свидетельствуют: национальные дистрибуторы не справились с возложенной на них задачей ни в одном субъекте Федерации - лекарства в аптеки поставляются несвоевременно и в недостаточном объеме, отсутствуют многие необходимые наименования. Количество отложенных "на потом" рецептов исчисляется тысячами.
По свидетельству заместителя председателя Комитета по здравоохранению правительства Петербурга Александра Нагибовича, в январе "в город было завезено около 80% упомянутых в федеральном списке препаратов. Это если считать по названиям. Если же брать по объемам, указанным в первоначальной заявке, то некоторые лекарства уполномоченная компания поставила на 60%, а некоторые - только на 5%. Средний уровень обеспеченности лекарствами - 31%".
Еще более жестко оценил результаты работы компании "Протек" - национального дистрибутора на Северо-Западе страны - председатель Комитета по здравоохранению Ленинградской области Александр Гриненко: "Многие жизненно важные препараты завезены в минимальном количестве, по 40-50 упаковок на область. Зато некоторые другие поставлены на огромную сумму. Проведя мониторинг, мы пришли к выводу, что нас завалили ненужными препаратами, которые в таких объемах не будут востребованы в течение года. Мы их вернем "Протеку".
Неполные и неритмичные поставки лекарств обещают войти в систему. По словам Александра Гриненко, "Протек" уже предупредил, что часть препаратов не будет завезена в первом, а возможно, и во втором квартале года. Заместитель генерального директора по связям с общественностью компании "Протек" Андрей Ларичев подтвердил, что такое вероятно: многие производители отказываются подписывать контракты, так как не удовлетворены их условиями. Ситуацию пришлось спасать в пожарном порядке: под нажимом правительств субъектов Федерации госаптеки начали отпускать препараты со своих складов. Так, петербургские аптечные ГУПы прокредитовали программу на 6,5 млн рублей, в Ленобласти - на 7 млн (для сравнения - в Ленобласти из "протековских" поставок реализовано препаратов на 9 млн рублей). Вопрос с оплатой принудительных товарных кредитов пока завис. Первоначально Михаил Зурабов говорил о возврате денег из федерального бюджета через "Протек". Теперь же, по словам Александра Гриненко, решено напрямую перечислять средства из Минфина. В любом случае эта процедура непроста, путь денег весьма долог, а госаптеки уже сейчас испытывают трудности с оборотными средствами.
Неудачи первых месяцев авторы реформы оправдывают ажиотажным спросом и жесткими временными рамками. И то и другое действительно имеет место. Льготники, наученные опытом общения с государством, в основном негативным, опасаются, что бюджетные деньги скоро иссякнут, и спешат воспользоваться своей привилегией. Так, в январе 2005 года в Санкт-Петербурге было выписано в полтора раза больше льготных рецептов, чем в январе 2004-го. Что же касается цейтнота, то достаточно упомянуть, что список лекарств для льготников был утвержден федеральным правительством только 29 декабря.
Данные обстоятельства отчасти извиняют компании-дистрибуторов, взявшие на себя чрезмерные обязательства. Но они не снимают ответственности с Минздрава и правительства страны, которые начали перестройку схемы лекарственного обеспечения без тщательной отладки нового механизма и практически без подготовки общественного мнения.
 
Тьма египетская
Реформу отличает не только поспешность осуществления и небрежность в работе с населением. Пожалуй, за последние несколько лет это самый замутненный из всех проектов, связанных с расходованием средств федерального бюджета.
Непрозрачность сопровождала зурабовскую реформу на всех этапах. Процедура выбора национальных дистрибуторов менялась трижды: сначала речь шла о тендере, затем крупнейшие фармдистрибуторы были оповещены о проведении квалификационного отбора. В ноябре 2004 года вновь появилось сообщение о проведении конкурса, который, похоже, в реальности так и не состоялся. По крайней мере Андрей Ларичев так обрисовал процесс выявления "фаворитов": "Производителям было предложено заключить договоры с дистрибуторами, которым они доверили бы поставлять товар с отсрочкой платежа. Поэтому поставки в федеральные округа поручили крупнейшим российским дистрибуторам с их логистическими, финансовыми, технологическими и складскими мощностями".
Конкуренты "Протека" невысокого мнения о принципах формирования списка "лидеров". "Результаты этого, с позволения сказать, конкурса были заранее предрешены, поэтому мы приняли принципиальное решение не участвовать в нем", - пояснил Константин Малышкин, заместитель директора петербургской компании "Генезис", одного из крупнейших поставщиков лекарственных средств на Северо-Западе, вполне способного претендовать на роль национального или регионального дистрибутора. Похоже, "Генезис" прав в своем скепсисе: по крайней мере уже в середине прошлой осени газета "КоммерсантЪ" безошибочно перечислила шесть компаний, впоследствии уполномоченные Минздравом осуществлять программу.
Еще более гротескно выглядел отбор страховых компаний (СК). Среди страховщиков нашлось бы немало желающих побороться за рынок в 1,5 млрд рублей (предполагалось, что вознаграждение страховых компаний будет определено в размере 3% выделенных на лекарства средств). Однако информация об условиях участия в Программе лекарственного обеспечения практически отсутствовала. "Нам пришлось довольствоваться слухами", - заявил генеральный директор " Росгосстрах-Санкт-Петербург - Мед" Виктор Посохов.
О необходимости получить дополнительную лицензию на страхование лекарственного обеспечения стало известно лишь в последний момент. Сделать это к январю успели лишь 12 СК по всей России, в том числе - полдесятка компаний в Петербурге. Однако не все они были допущены к бюджетному "пирогу". Процедура отбора СК была организована так, что петербургский Территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФ ОМС) смог заключить соглашения лишь с двумя компаниями - "Красный крест" (дочерняя структура петербургской СК "Русский мир") и "МАКС" (федеральная СК, в прошлом возглавлявшаяся Михаилом Зурабовым).
Возмущение страховщиков, а также заявление Федеральной антимонопольной службы о начале расследования по признакам территориального раздела рынка страховыми компаниями заставили Минздрав сделать шаг назад: министр Зурабов заявил, что в этом году страховщики участвовать в программе не будут. По мнению исполнительного директора петербургского ТФ ОМС Юрия Михайлова, решение это "нерадостное".
"Страховщики должны были обеспечить контроль за соблюдением прав граждан, а также за расходованием бюджетных средств. Этот элемент из схемы изъят. Территориальному фонду, вероятно, придется выполнять функции контроля. А это означает создание нового подразделения, на что в нашем бюджете не предусмотрено ни копейки", - поясняет Михайлов. Пострадали и сами уполномоченные страховщики. В расчете на будущие доходы "Красный крест" и "МАКС" помогли дистрибуторам создать систему информационного обеспечения: вложили средства в покупку компьютеров и установку программ в аптеках Петербурга. Теперь эти расходы СК, скорее всего, будут считаться "подарком городу".
 
Больной вопрос
Наконец самый главный вопрос - ценообразование - также покрыт мраком. Никакой официальной информации по этому поводу получить не удалось. Между тем уровень цен на льготные лекарства и при новой системе вызывает недоумение. "Мы проводим постоянный мониторинг цен в городе и видим, что розничные цены на препараты для льготников в среднем на 20-30% выше среднерыночных. А в некоторых случаях разрыв превышает 40%", - рассказывает генеральный директор компании " Фармакор" Илья Милевич.
Вообще говоря, механизм завышения цен на льготные лекарства понятен. В ситуации, когда государство зафиксировало цену на год вперед, участники программы включили в нее все свои риски. "Схема работает за счет товарного кредита, но бесплатных денег не бывает, - рассуждает Юрий Михайлов. - Кроме того, большинство лекарств или лекарственных субстанций закупаются за рубежом, то есть присутствуют курсовые и конъюнктурные риски, которые должны быть также заложены в цену. Плюс - прогнозируемая инфляция".
Судя по всему, основная причина завышения - цена производителя (наценка для торговцев льготными лекарствами фиксированна и не превышает рыночную). Во всяком случае в середине февраля, после того как разгорелся скандал по поводу высоких цен, именно с группой фармацевтических компаний федеральное правительство подписало соглашение, в котором производители пообещали снизить согласованные в ноябре с государством отпускные цены до уровня рыночных. Однако как при этом решается проблема рисков производителей, непонятно.
Скорее всего, правительству придется отказаться от фиксированных цен и периодически пересматривать условия договора с поставщиками в течение года. Заместитель генерального директора петербургского фармацевтического завода "Фармакон" (одного из участников программы) Сергей Дурягин уверен, что иного пути у государства нет. "Мы уже пересмотрели условия соглашения по выпуску одного препарата, так как субстанции для его производства подорожали с ноября в несколько раз. И нам пошли навстречу. Надеемся, что в дальнейшем наши заказчики будут не менее лояльны, иначе мы откажемся от участия в экономически малоинтересном проекте", - комментирует Дурягин.
Таким образом, ни одна из целей реформы пока не достигнута. Несмотря на многократное увеличение бюджетного финансирования, дефицит препаратов для льготных категорий граждан сохраняется. Не создана система контроля за расходованием бюджетных средств. Розничные цены на льготные медикаменты остаются, как и в прежние годы, выше среднерыночных. Единственный итог - усиление скептического отношения населения к каким бы то ни было реформам.
 
Елена ДЕНИСЕНКО

Ваше мнение об этом материале:

— Ваше имя
— Ваш email
— Тема

Ваш отзыв (заполняется обязательно):

Укажите код на картинке слева:

Установите трансляцию заголовков прессы на своем сайте

 Подробнее »

Получить код для трансляции заголовков прессы »