Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Строительная газета, 5 сентября 2008 г.

Движению препятствует правовая туманность

917 просмотров

На отчетно-выборном собрании Союза строителей Урала, состоявшемся в конце июля, был рассмотрен вопрос о Федеральном законе "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ.

Союз строителей Урала неоднократно высказывал разумную и взвешенную точку зрения на расширенных заседаниях, научно-практических конференциях, в средствах массовой информации: надо не отменять лицензирование, а наоборот, совершенствовать данный институт регулирования.
Были даны исчерпывающие пояснения в духе той позиции, которая очень подробно излагалась в открытых письмах в адрес руководства страны, Государственной Думы и Совета Федерации, что в такой отрасли, как строительство, уповать на созидательный потенциал саморегулирования достаточно опрометчиво, так как закон, форсированно принятый Государственной Думой, нуждается в серьезной доработке. К сожалению, обоснованные доводы не были услышаны.
Для того чтобы заработала новая система правоотношений, основанная в первую очередь на имущественной ответственности членов СРО и снижении излишнего контроля государства, необходима понятная нормативно-правовая база, в том числе в техническом регулировании. Чего пока нет.
Главной целевой направленностью внесенных в Градостроительный кодекс изменений является создание полноценного механизма перехода от государственного лицензирования к саморегулированию при доминирующей роли гражданского общества.
Достигает ли поставленной цели принятый законодательный акт? На мой взгляд и по мнению большинства членов Союза строителей Урала, "СРО представляет собой полет гусей в тумане!".
Мне трудно убедить себя в целесообразности принятого документа, так как собственные исследования концентрировались не только на переоценке "периметра регулирования", но и в постановке задач по созданию более эффективной и жизнеспособной системы функционирования строительной отрасли.
Не секрет, что каждая инновация проверяется рынком. И далеко не все они выдерживают это испытание. Принятые "изменения" оказались за рамками анализа неопределенности функционирования рыночной системы, неустойчивости ожиданий агентов рынка (их менталитета), а также актуальной ныне темы - экономики, основанной на знаниях, ибо в современном мире, в свете новейших тенденций развития общества главным приоритетом государства должно стать развитие человеческого потенциала, то есть образования, науки и профессионального обучения.
Реализация принятых изменений в Градостроительный кодекс мне напоминает железнодорожный состав, для разгона которого требуются время и большая мощность, а резкое торможение может привести к аварии. Строительство - не та отрасль, где надо постоянно экспериментировать. Априори ясно, что экономические преобразования должны носить научно-обоснованный и прагматичный характер.
К сожалению, в Законе от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ не найдено место таким важным понятиям, как, например, "виды работ, влияющие на безопасность объектов капитального строительства", "грубые нарушения". Выпали из поля зрения и такие понятия, как "расширение, техническое перевооружение и модернизация". Не раскрыты права членов СРО, их степень защиты.
Уязвимость данного закона, который практически в каждой статье содержит слово "безопасность", обусловлена отсутствием технических регламентов. В отличие от лицензирования не прописаны основные принципы саморегулирования: будет ли обеспечиваться единство экономического пространства стандартов СРО и правил саморегулированием или же они будут носить "местечковый" характер. Закон не охватывает всех участников строительного рынка. За "бортом" оказались организации строительной индустрии, заказчики, монтажные, пусконаладочные фирмы и другие специализированные организации.
В весьма трудное положение попадают малые и средние предприятия, которые уже в текущем году столкнутся с проблемами чрезмерно обременительно-финансового членства в СРО, неподъемных для них вступительных, членских взносов и платежей в компенсационный фонд. Установленные высокие барьеры входа на строительный рынок в значительной степени парализуют действие конкурентных механизмов. Малый и средний бизнес вынуждены будут пойти на укрупнение своих фирм или покинуть строительный рынок.
"Ломовой" подход ко всем субъектам предпринимательской деятельности в строительстве без дифференциации взноса и требований по количественному составу чреват серьезными последствиями (на мой взгляд, нарушаются ст. 30 и 34 Конституции РФ, ибо ограничиваются экономическая свобода предпринимательства и принципы добровольности при создании юридических лиц).
Всем известно, что в отрасли задействована масса узкоспециализированных организаций - электриков, сантехников, киповцев, монтажников торгового оборудования, вентиляции и так далее, от которых во многом зависит безопасность объектов капитального строительства. Уровень рентабельности у этих организаций по экспертным оценкам составляет от 0,03 до 5,6 процента и существенно ниже среднекорпоративного (12,9 процента).
Это косвенно свидетельствует о чрезмерной налоговой нагрузке, которую несут такие предприятия. Тем более что по данному закону все взносы и платежи в компенсационные фонды будут осуществляться за счет прибыли, что противоречит логике здравого и экономического смысла.
Одной из острейших проблем развития малого и среднего бизнеса остается угроза монополизации рынка в связи с формированием крупных компаний и как следствие - необеспечение гарантий прав членов СРО от возможных злоупотреблений руководства саморегулируемых организаций.
Для сведения можно привести пример: сейчас из Москвы идет поток письменных предложений в адрес крупных строительных организаций о вступлении в межрегиональные саморегулируемые организации. Таким образом, уже начался раздел строительного рынка.
К Закону № 148-ФЗ не были представлены финансово-экономические обоснования системы СРО, не просчитана цена вопроса системы саморегулирования для россиян, не сказано, и каким образом это отразится на стоимости строительства.
Достаточно спорным, на мой взгляд, является пункт 5 статьи 55.16, предусматривающий, что в случае каких-либо, даже незначительных выплат из компенсационного фонда члены СРО должны внести взносы не ниже минимального размера, определяемого настоящим кодексом, в течение двух месяцев, то есть заплатить от 150 тысяч до миллиона рублей. Данное обременение будет непосильно для большинства строительных фирм, так как более 80 процентов субъектов строительного рынка России относятся к малому и среднему бизнесу.
Компенсационный фонд СРО является обособленным имущественным комплексом и передается в управляющую компанию (УК). Средства, полученные от реализации размещения фонда, идут на его пополнение и вознаграждение УК. В отрасли осваивается более шести триллионов рублей инвестиций в основной капитал.
Невольно напрашивается вопрос: не в этом ли весь секрет, что ради подобных финансовых фирм так спешно принимались изменения в Градостроительный кодекс?
В данном контексте хотелось бы напомнить, что в базовом законе о СРО, в ст. 13, саморегулируемая организация вправе на выбор применять следующие способы обеспечения имущественной ответственности:
1. Создание системы личного и (или) коллективного страхования.
2. Формирование компенсационного фонда.
В принятом Законе N 148-ФЗ в ст. 55.4 предусматривается одновременно два способа обеспечения имущественной ответственности членов СРО. Однако, если до 1 января 2009 года СРО не установит требование к страхованию гражданской ответственности, то сумма взносов в фонд увеличивается с каждого члена СРО более чем в 3 раза (до миллиона рублей)!
В весьма трудном положении могут оказаться члены саморегулируемых организаций, страховые компании, так как первой и наиболее сложной фазой является несовершенство принятого закона в отношении страхования. В частности, отсутствует нормативно-правовая база по страхованию строительно-монтажных рисков и имущественной ответственности.
Возвращаясь к вопросу о целях саморегулируемых организаций и содержании их деятельности (статья 55.1), хотелось бы еще раз заострить внимание, что основными целями СРО являются: предупреждение причинения вреда и повышение качества работ. Однако непосредственно СРО не осуществляет производственную деятельность, ее содержанием являются только разработка и утверждение документов, а также контроль за соблюдением членами СРО требований этих документов. Основываясь на теории систем, рискну предположить, что будет сложно проектировать организационные структуры управления саморегулирования. Потому что закон, к сожалению, не затронул такие общие для любых систем объекты, как вход, процесс, выход, развитие строительного комплекса, участие в реализации национальных проектов.
Специалисты неоднократно обращались к авторам законопроекта с вопросом: в каких показателях измеряется "повышение качества работ"? В процентах, гектарах, килограммах? Ответа так мы и не получили.
При сравнении изменений с законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части допуска субъектов предпринимательской деятельности на строительный рынок можно сделать безрадостный вывод: новые изменения в Градостроительном кодексе значительно усложняют процедуру получения свидетельства о допуске к работам, ибо многократно увеличиваются подготовка и оформление всевозможных документов, возрастает бюрократическая прослойка в масштабах страны.
Согласно новому законодательству, следует принять с учетом базового закона о СРО № 135-ФЗ более десятка нормативно-правовых актов, а на уровне саморегулируемых организаций разработать свыше 40 документов, различных методических рекомендаций и регламентов (см. статью 55.2; 55.5). Например, только в одной статье 55.5 слово "требования" упоминается 35 раз!!! А где же права членов СРО? Это только часть замечаний, касающихся изменений в Градостроительном кодексе.
Что делать? В концептуальном плане предстоит найти правильный вектор, который позволил бы сохранить баланс интересов государства и бизнеса в отрасли, творчески применить подходы, позитивно зарекомендовавшие себя при государственном лицензировании, а также методы, успешно используемые в зарубежной практике.
Критические аргументации в адрес Закона № 148-ФЗ должны, думаю, приниматься во внимание! Закон нуждается в доработке, внесении поправок, направленных на развитие и поддержку предпринимательства, являющегося одним из факторов экономического роста. Должны быть учтены интересы и найдено место малому и среднему бизнесу при вступлении в СРО на основе дифференцированного подхода по количеству участников и снижению суммы взносов в компенсационный фонд.
Мы понимаем, что нельзя раз и навсегда создать идеальные законы, которые бы обеспечили безупречное функционирование различных секторов экономики с непременным ростом производства, высоким уровнем конкурентоспособности и низкой инфляцией.
Предстоит широкомасштабная по значимости работа по развитию инфраструктуры институтов "отраслевого" саморегулирования. Должны в срочном порядке реализовываться статьи закона с определением федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных:
- на установление перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
- на установление порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций.
На наш взгляд, допуск к работам по особо опасным, технически сложным и уникальным объектам (ст. 48.1) должен сохраниться за государством.
Опираясь на базовый закон "О саморегулируемых организациях", следует ускорить принятие таких правовых актов, как порядок формирования компенсационных фондов и механизма выплат, увязав его с Налоговым кодексом РФ; порядок и особенности разработки стандартов и правил предпринимательской деятельности и соответствия их правилам деловой этики; порядок создания личного и коллективного страхования членов СРО и другие.
Надеюсь, что будет устранена правовая коллизия, предусматривающая ограничение действия ранее выданных лицензий (со сроком до 2013 года) новым предельным сроком - до 1 января 2010 года. Это противоречит конституционному принципу запрета обратной силы закона (ст. 57), то есть переходный период от государственного лицензирования к саморегулированию по логике закона должен составлять пять лет, а не 1,5 года. Тем более что отстает процесс принятия технических регламентов в строительстве, а это затрудняет определение списка работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.
На мой взгляд, было бы целесообразным сохранить и приумножить потенциальные возможности ФГУ ФЛЦ. За полтора десятилетия своей работы система государственного лицензирования накопила значительный опыт. Созданы информационная база о всех проектно-изыскательских и строительных организациях, единый государственный реестр, налажен процесс повышения квалификации и организационно-техническое сопровождение процесса оформления документов на получение лицензии юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Именно здесь должны происходить формирование стратегического партнерства со строительным сообществом, развитие и оптимизация нормативно-правовых основ регулирования предпринимательства, укрепление информационной и кадровой базы строительной отрасли России.

Вот ведь как выходит: не успели принять Закон о саморегулируемых организациях в строительстве (в виде поправок в Градостроительный кодекс РФ), как тут же потребовалась его доработка. Многие вопросы оказались нерешенными, а судьба малого и среднего бизнеса в строительстве и вовсе вызывает большую тревогу.
В самом деле, кто будет проводить техническую политику в отрасли? Кому поручить регулярное обновление нормативов? Ведь и сегодня эта работа сильно запущена. А когда строительные организации разбредутся по своим саморегулируемым квартирам, им и вовсе будет не до того. Заинтересуют ли их инновационные разработки, новые технологии, если главным остается получение сиюминутной прибыли и пробивание заказов?! Разве хоть кто-то вспоминает сегодня об эффективности капитальных вложений? Сорвать подряд, заработать хоть какие-то деньги, а там - трава не расти...
Саморегулирование - процесс длительный. Его становление растянется на годы и десятилетия. Кавалерийские атаки тут мало чем помогут. А потому надо серьезно продумать, как нам жить в этот переходный период, чем заткнуть зияющие дыры общеотраслевых проблем, столь явственно проступившие после принятия Закона № 148-ФЗ.

Виктор ТЕРЕНТЬЕВ, Отдел экономической политики "СГ"

Ваше мнение об этом материале:

— Ваше имя
— Ваш email
— Тема

Ваш отзыв (заполняется обязательно):

Укажите код на картинке слева:

Установите трансляцию заголовков прессы на своем сайте

 Подробнее »

Получить код для трансляции заголовков прессы »