Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Государственное регулирование и наздор на развитых страховых рынках.

Финансы, 30 декабря 2000 г.

Международная практика организации страхового надзора

4696 просмотров

   Начиная с XV-XVI вв. страхование является объектом контроля и регламентации со стороны государственных органов и организаций во всех странах мира. Естественно, что коммерческая деятельность по страхованию должна регулироваться с целью создания гарантий достаточности средств у страховых обществ для выплаты страхового возмещения по наступившим страховым случаям, и платежеспособность компании — первейшая цель контроля со стороны государственных страховых надзоров.
   Особое значение для вновь создаваемой в странах переходного периода системы страхового надзора приобретает определение его места в системе органов государственной исполнительной власти и наделение его специальными полномочиями. Выбор организационной системы страхового надзора, способа управления и финансирования его деятельности, порядок назначения высшего ис-полнительного лица, система отчетности и взаимодействия с другими органами государственной исполнительной власти могут иметь решающее значение для эффективности контроля за становлением национального страхового рынка. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что такое решение во многом зависит от сложившейся в государстве системы государственной исполнительной власти, общих принципов функционирования государственной власти в соответствии с Конституцией или иными основными законами государства.
   Обобщая и систематизируя международный опыт организации национального страхового надзора, можно выделить следующие основные модели:
• самостоятельный орган государственной исполнительной власти (Португалия, Герма-ния, Франция, Азербайджан);
• орган надзора, существующий как подразделение иного, более крупного, органа госу-дарственной исполнительной власти (Российская Федерация, Украина, Великобритания);
• функции страхового надзора исполняет орган государственной власти, выполняющий и иные надзорные функции (Южно-Африканская Республика, Россия до 1917 г.)* (* - Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования” АН СССР, 1947, стр. 141; “Supervision of Insurance operations”, IAIS, 1996, pp. 25, 31, 35).
   Независимый орган надзора должен иметь сильные позиции для успешного непрерывного кон-троля за страховыми компаниями. Его служащие должны быть в стороне от политики и обеспечивать непрерывность контроля. Эта система обходится дорого и требует определенного делового опыта от руководящего состава надзорного органа. Однако она создает возможность сконцентрировать внимание на страховании и минимизирует “компромиссы” внутри надзорного органа.
   Иногда политическая или экономическая структура управления государством не позволяет иметь полностью независимое учреждение. Тогда возможен английский вариант: фактически независимый орган, входящий в более крупную структуру. Долгое время функции страхового надзора в этой стране осуществлялись Департаментом торговли и промышленности, с 1998 г. — Государственным казначейством. Большая степень независимости не исключает влияния политических позиций главы Казначейства. Однако это влияние нивелируется тем, что руководитель департамента страхования, а также и его сотрудники являются государственными гражданскими служащими и, следовательно, ме-нее чувствительны к политическим влияниям и изменениям* (* - Reinsurance, August 1999, p. 12).
   В некоторых странах Департамент страхового надзора представляет собой подразделение надзорного органа, который может контролировать деятельность банков и страховых компаний, или охранных фирм и страховых компаний, или же и тех, и других, и третьих вместе.
   Низший уровень независимости наблюдается в том случае, когда контролирующий орган является лишь частью министерства финансов страны или другого соответствующего органа, и его руководитель зависит от действий и решений министра финансов. Однако степень независимости департамента обычно бывает связана с опытом и знаниями руководителя и его непосредственных за-местителей.
   Независимо от своей формы, регулирующий орган должен быть в состоянии принимать своевременные решения, будучи при этом ответственным за них. Законы страны должны предоставлять ему возможность выполнять свои должностные обязанности, а реальные условия не должны мешать действовать честно и справедливо.
   Особенно деликатным и сложным для формирующихся органов страхового надзора в странах с переходной экономикой является вопрос о финансировании деятельности государственного органа страхового надзора. Существует три основные метода финансирования органов страхнадзора: само-финансирование (США); бюджетное финансирование (Германия, Франция); финансирование через бюджет основной организации, в рамках деятельности которой осуществляется страховой надзор* (* - Supervision of insurance operations, p. 24).
   Самофинансирование избавляет от необходимости утверждать средства или бюджеты в дру-гом государственном органе, в наибольшей мере позволяет страхнадзору сохранять автономию. Обычно расчет состоит в том, что “плата за услуги” плюс налоги на страховщиков принесут достаточно средств для финансирования деятельности страхового надзора. Лицензионные сборы, сборы за экспертизу и штрафы, взимаемые с отрасли, — все это составляет взносы в бюджет страхового над-зора. В Соединенных Штатах, где страховщики обычно уплачивают налоги со страховых взносов (премий), а не с прибыли, такие средства от налогов становятся частью дохода для самофинансируемых отделов страхового надзора. Эта система больше всего подходит тем странам, в которых обеспечен стабильный поток страховых премий.
   В случае, если выделение средств для целей надзора осуществляется вышестоящей органи-заций, средства реально распределяются “по потребности”. Конечно, такие статьи расходов, как зарплата, арендная плата и прочие постоянные издержки, могут быть точно спрогнозированы на год. Другие статьи (материальное обеспечение, командировочные расходы, расходы на исследования и т.п.) финансируются по заявкам. Этот тип финансирования предоставляет государству или органу, кото-рый контролирует страховой бюджет, большую власть над его самой обычной деятельностью. Однако при достаточности выделяемых средств он позволяет страховому департаменту работать нормально, даже если его расходы превысят запланированные величины. Имеются способы комбинирования этих вариантов финансирования деятельности страховых надзоров. Например, конкретные доходы страхового надзорного органа (скажем, сборы за экспертизу) могут быть ассигнованы на соответствующие виды расходов (в частности, командировочные и зарплату экспертам). Фактически плата за услуги часто рассчитывается таким образом, чтобы она могла сравняться с расходами на данную работу. В других схемах оговаривается, чтобы расходы сверх предварительно оговоренного порога получали предварительное утверждение. Основное правило для установления механизма первоначального финансирования состоит в определении наиболее вероятных источников финансирования и надежности прогнозируемых расходов. По мере развития отрасли и контролирующего органа этот механизм может быть изменен.
   Назначение руководителя органа страхового надзора может стать одним из ключевых факто-ров быстрого установления в стране эффективного страхового надзора, отвечающего основным инте-ресам государства, страхового рынка и потребителей страховых услуг. Однако решение этого вопроса прямо зависит от системы управления экономикой и политического устройства государства.
   Наиболее часто встречаются три основные способа назначения лица на должность руководителя органа надзора: прямые всенародные выборы (некоторые штаты США); назначение его высшим органом государственной исполнительной власти, в том числе на определенный срок; назначение вышестоящей организацией.
   Система прямых выборов руководителя страхового надзорного органа путем общественного голосования лучше всего срабатывает на малых территориях с хорошо устоявшейся системой общественного голосования, однако мало подходит для парламентских систем, в которых установление контроля основывается на партийной принадлежности и блоках большинства.
   Назначение на определенный срок обычно используется в тех законодательствах, которые рассматривают Главного страхового контролера как государственного гражданского служащего, не связанного партийными узами или политическими соображениями. Эти люди обычно занимают различные руководящие должности и не зависят от расположения к ним партии или партий, находящихся у власти.
   Назначение уполномоченного или руководителя страхового надзора может производиться руководящим членом политической партии или блока, находящихся у власти — премьер-министром или, чаще, министром финансов. Руководитель находится на должности по усмотрению министра без какого-либо указания срока. Когда министр уходит, всегда следует новое назначение, но оно может иметь место и до этого. Хотя такой порядок, казалось бы, и дает возможность влиять на решение руководи-теля в чьих-либо интересах, но в действительности такого не происходит в силу прозрачности всякой государственной и общественной деятельности, а также сложившихся за многие и многие десятиле-тия традиций и стиля поведения.
   Способ выбора руководителя страхнадзора должен в значительной степени зависеть от фор-мы управления страной. Он зависит также от культуры страны, политической в частности, от того, ка-ковы полномочия избираемого правительства; в какой степени необходимо изменять бюрократию и т.д. В странах, находящихся в процессе перехода от тоталитарного, бюрократического режима к ры-ночной экономике, может просто не оказаться опытной гражданской государственной службы, которая могла бы справиться со сложностями приватизации и формирования или расширения страхового рынка. Нередко эта должность заполняется “репатриантом”, имеющим опыт в данной отрасли и знающим страну и ее культуру.
   Объем полномочий руководителя органа надзора может широко варьироваться. В некоторых странах его компетенция определена законом. Руководителю предоставлено право регулировать оп-ределенные аспекты страховой деятельности, с небольшими правами выходить за границы его полномочий, определенных законом. Таким параметрам отдается предпочтение в тех странах, которые ранее официально входили в страны с тоталитарным и бюрократическим режимом и где имеются опасения, что возможно сосредоточение избыточной власти в руках одного лица или группы лиц. Такой стиль руководства часто оформлен в виде сложного, всеобъемлющего, подробного страхового права. Цель заключается в том, чтобы оставить мало полномочий любому отдельно взятому физиче-скому лицу и тем самым уменьшить возможность злоупотребления властью.
   В других системах управления, хотя и имеются положения закона, регулирующие полномочия руководителя, существует обычно положение или статья, которая требует или дает ему возможность действовать “в интересах страхователей”. Это предоставляет широкие властные полномочия, используемые по собственному усмотрению даже тогда, когда отсутствуют указания на то, что страховщик не смог выполнить требования соответствующего закона. Таким образом, руководитель надзора может воспрепятствовать страховщику осуществить какое-либо действие, даже разрешенное законом, если он уверен, что оно направлено против интересов застрахованных в данной компании. Часто единственным входом для страховщика является обращение в суд для того, чтобы показать, что действие было произвольным, обусловленным капризом или, в некоторых территориальных юрисдикциях, пред-взятым. Эта неограниченная свобода действий сосредоточивает в руках руководителя надзора огромную власть и поэтому прежде всего реализуется там, где существует централизованная власть или где права застрахованных и клиента пользуются большим приоритетом. В таким законодательствах часто имеется ряд других механизмов защиты клиентов. Компромисс может быть достигнут в том случае, когда пределы компетенции определяются законом, а в рамках такой компетенции руководитель надзора обладает большой свободой действий. Кроме того, могут быть созданы защитные механиз-мы, которые ограничивают возможность злоупотреблений такой свободой действий. Например, судо-производство, административные меры, независимый арбитраж, легкий доступ к проведению юридической и/или административной проверки и т.д. являются дополнительными факторами, способными предотвратить злоупотребление или неправильное применение власти контролирующим органом. Создавая страховой надзор в условиях страхового рынка, предполагающего свободный доступ потре-бителя к многообразию страховых услуг, предлагаемых частными страховыми обществами, государ-ство преследует достижение нескольких целей: допуск на рынок страховых организаций, средства и менеджмент которых гарантируют исполнение страховщиками обязательств по страховым выплатам перед лицами, имеющими право на их получение; защиту интересов потребителей страховых услуг на основе лицензирования страховой деятельности и разрешения на продажу договоров страхования по тем видам рисков, на которые имеется лицензия; систематизацию информации о деятельности каждо-го в отдельности страхового общества и страхового рынка в целом; контроль за текущим финансовым состоянием страховых обществ и своевременное информирование потребителей и принятие мер к недопущению банкротства страховых организаций. Достижение поставленных целей может быть реа-лизовано исключительно в рамках страхового законодательства и путем использования различных форм и методов регулирования страхового рынка. Для государства и потребителей страховых услуг крайне важно обеспечить доступность и полноту информации о состоянии страхового рынка и страховых обществ.
   Предоставление такой информации в различных системах организации страхового надзора обеспечивается по-разному. Обычно она предусматривает несколько компонентов.
   Доступность финансовой информации. Во многих странах требуется, чтобы страховые компании публиковали свои финансовые отчеты, чтобы потребители могли сформировать квалифи-цированное мнение относительно жизнеспособности любой конкретной компании. Фактически депар-тамент обычно ведет картотеку таких отчетов и всегда готов предоставить их общественности. Над-зорный орган в некоторых случаях считает, что он выполнил свои обязанности по отношению к обще-ственности, обеспечив доступность и наличие финансовой информации о компаниях для широкой общественности.
   Оценка (рейтинг) страховых компаний. Некоторые органы страхового надзора предостав-ляют потребителям оценки или ранжирование страховых компаний, находящихся в их юрисдикции, в то время как другие отказываются делать это на том основании, что это ведет к предвзятости и фаво-ритизму и не является обязанностью государственного органа. Предоставление конкретной финансо-вой информации дает потребителю возможность принимать свои собственные решения. Но департа-мент мог бы направить потребителя в национальные и международные агентства, которые специали-зируются на оценке и ранжировании страховых компаний.
   Обязательное сообщение страховщиком о существенных фактах в его деятельности. Некоторые руководители органов страхового надзора считают, что они могут выполнить свои обязательства по отчетности страховой компании перед потребителем, если будут требовать, чтобы страховщик или его агент сообщали определенную информацию потенциальному покупателю до или во время оформления договора. Данные, которые иногда требуют сообщать, — это ставки комиссии, сборы компании, процентные ставки там, где они имеются, политика и ограничения в отношении убыт-ков и т.д.
   Предоставление потребителям информации о страховых услугах и страховых об-ществах. Обычно большинство органов страхового надзора имеют в своем составе отдел по делам потребителей, который отвечает за работу с клиентами. Именно тут возникает большинство вопросов, связанных с отчетностью. Действия департамента, дисциплинарные меры и прочее должны быть дос-тупны как широкой общественности, так и профессионалам отрасли. Это относится к действиям и претензиям по отношению к страховым компаниям, агентам и брокерам.
   Мы уже отмечали, что формы и методы осуществления страхового надзора, равно как и пол-номочия государственного органа по надзору за страховой деятельностью, являются частью админи-стративного и финансового законодательства страны в целом. Поэтому понятно, что эффективность страхового надзора должна основываться на адекватном и функциональном законодательстве страны — как общем, так и специальном — в области страхования.
   Такое законодательство обычно включает различные источники права* (* - . К.Е.Турбина “Инвестиционный процесс и страхование инвестиций от политических рисков”, М., АНКИЛ, 1995 г., стр. 13).
   Законы, регулирующие страховую отрасль и страховой бизнес, могут быть слож-ными, полными крайностей. Они могут установить общие требования и разрешительные меры та-ким образом, что надзорный орган может контролировать соблюдение общих требований посредст-вом регулирующих действий. Чем обширнее закон, тем больше времени требуется на его принятие и вступление в силу и тем труднее будет вносить в него поправки в будущем. Подробное законодательство уменьшает гибкость контролирующих органов и часто мешает ему реагировать на экономические и финансовые изменения с необходимой быстротой. Оно также рискует быть недостаточно детализи-рованным и содержать ненамеренные пропуски, которые могут быть интерпретированы как намерен-ные исключения. Если разработчики желают сузить объем полномочий руководителя органа страхово-го надзора, детальное законодательство часто является эффективным способом сделать это. В про-тивном случае, в особенности для развивающегося рынка, законодательство может превратиться в громоздкий и замедляющий процессы институт. Важно последовательно придерживаться условий су-ществующего договорного, налогового и административно-процессуального законодательства, а так-же прецедентного права в некоторых странах или отметить, что расхождение или противоречие носит намеренный характер.
   Нормативные акты — более частное законодательство, позволяющее сформулировать кон-кретные требования, диктуемые рынком. Вместе с тем применение нормативных актов для регулиро-вания страхового бизнеса может создать ситуацию, при которой потребитель и страховщик не находятся в безопасности или не имеют знаний, основанных на длительном опыте. Это может иметь разрушительные последствия для страны, не имеющей традиции частного страхования.
   Если нормативные акты создаются при соблюдении правовой процедуры, если есть возмож-ность обсуждения и т.д., потребитель и отрасль становятся участниками нормативного процесса, обеспечивающего жизнеспособность принятых документов. Нормативные акты принять легче и быстрее, чем законы, их можно изменять по мере необходимости, чтобы отражать изменения в отрасли и в экономике в целом. Изменение или введение нормативного акта меньше зависит от политического процесса. Это, конечно, дает большую независимость департаменту и предотвращает использование нормативного акта в качестве политического инструмента.
   Штрафы и отзыв лицензии — еще одно средство осуществления контроля над страховым бизнесом.
   Штрафы должны соответствовать серьезности нарушения и безусловно должны возрасти при повторных нарушениях. Они не могут быть чрезмерно большими, чтобы подвергать риску платежеспособность компании; но и не настолько маленькими, чтобы их рассматривали просто как издержки ведения дела. Штрафы особенно эффективны при ведении дел с агентами и брокерами, которые бо-лее чувствительны к такому негативному воздействию.
   Отзыв и/или приостановка лицензии как агентов, так и страховщиков является эффективным, хотя и суровым методом, обеспечивающим соблюдение законов и нормативных актов, регулирующих страхование. Он обычно применяется только с целью наложения дисциплинированных взысканий на страховые компании, обвиняемые в грубых нарушениях, таких как мошенничество. При этом, когда он применяется, необходимо принять некоторые меры для защиты страхователей, заключивших догово-ры с компанией. Любое действие, включающее отзыв или приостановку лицензии, должно сопровождаться слушаниями и возможностью для обвиняемого лица или компании защищаться против выдвинутых обвинений. В некоторых случаях следует обратиться к беспристрастному арбитру.
  Основная наша посылка состоит в том, что регулирование должно быть непрерывным.
   Регулирование как развивающийся процесс можно увидеть в изменениях в законодательных и нормативных структурах Польши и Эстонии . Каждая из этих стран начала с создания надзорных ор-ганов как неотъемлемой части министерства финансов; каждая в настоящее время имеет независи-мый регулирующий орган, отвечающий за надзор над ее страховыми компаниями и рынком. Вместе с тем пример Российской Федерации ярко иллюстрирует тот факт, что изменение места надзорного ор-гана в системе органов государственной исполнительной власти может оказать существенное влияние на развитие национального страхового рынка.
   Таким образом, по нашему мнению, при образовании или изменении страхового надзора долж-ны быть решены следующие вопросы: 1) определено место страхового надзора в системе органов государственной исполнительной власти; 2) порядок назначения руководителя страхового надзора и отчетность страхового надзора; 3) принципы финансирования страхового надзора; 4) порядок доведе-ния информации о страховом рынке и страховых компаниях до потребителей и государства; 5) разработана структура и определена действенность страхового законодательства.
   Одновременно необходимо обратить внимание на то, что законодательное решение выделен-ных принципов организации страхового законодательства требует закрепления в законе или законодательном акте данного конкретного государства достаточной юридической силы. В большинстве европейских стран были приняты специальные законы об органах государственного страхового надзора (Закон ФРГ о государственном страховом надзоре. Страховой кодекс Франции и др.) . Отсутствие надлежащего статуса у органа страхового надзора или закрепление функции ненадлежащим юриди-ческим решением делает систему страхового надзора зависимой от политических и экономических колебаний или партийной конъюнктуры.

Р. Алиев, МГИМО (У) МИД РФ

Ваше мнение об этом материале:

— Ваше имя
— Ваш email
— Тема

Ваш отзыв (заполняется обязательно):

Укажите код на картинке слева:

Установите трансляцию заголовков прессы на своем сайте

 Подробнее »

Получить код для трансляции заголовков прессы »