Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Конкуренция и рынок, Санкт-Петербург, 14 апреля 2003 г.

Конкурсный отбор финансовых организаций

Из практики антимонопольных органов Северо-западного федерального округа (часть 2)

736 просмотров

Заключение

Обязательные требования по отбору финансовых организаций к осуществлению отдельных операций с бюджетными средствами путем проведения открытых конкурсов впервые введены Федеральным законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Основной антимонопольный закон — Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», претерпевший в очередной раз существенные изменения в 2002 году, формулирует антимонопольные требования к проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления.

Таким образом, два антимонопольных закона формулируют требования обязательного конкурсного отбора хозяйствующих субъектов и финансовых организаций. Это, несомненно, важный этап в развитии российского антимонопольного законодательства. Но, как показывает практика работы антимонопольных органов, эти требования, так же как и антимонопольное законодательство в целом, нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Основные выводы, которые можно сделать на основе анализа материалов только по одному направлению деятельности антимонопольных органов — государственному контролю за конкурсным отбором финансовых организаций, сводятся к следующему:

1. Имеют место значительные нарушения органами исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления требований антимонопольного законодательства по привлечению финансовых организаций к осуществлению отдельных операций с бюджетными средствами. Основная причина подобных нарушений - незнание или сознательное нарушение антимонопольного законодательства.

2. Практика территориальных управлений МАП России позволила выявить ряд проблем, связанных с несовершенством антимонопольного законодательства, в том числе следующие:

2.1. Согласно ст. 30 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» антимонопольный орган рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, принимает по ним решения и направляет предписания в пределах своей компетенции.

Абзацем 4 ст. 23 Закона установлено, что антимонопольный орган вправе направлять в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предписания об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, а также о расторжении или об изменении заключенных ими соглашений либо согласованных действий, противоречащих антимонопольному законодательству и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

В связи с этим возникает вопрос, может ли антимонопольное управление, признав наличие нарушения органом исполнительной власти либо органом местного самоуправления ст. 13 Закона, выдать этому органу предписание о проведении конкурса (либо любое другое по формулировке предписание, направленное на устранение нарушений антимонопольного законодательства, но не указанное в абзаце 4 ст. 23)?

Судя по действующей норме ст. 23, такого полномочия у антимонопольного органа нет. На этом основании Арбитражный суд Архангельской области признал предписание антимонопольного органа о проведении конкурса недействительными, как вынесенное с превышением полномочий, установленных ст. 23.

В то же время ст. 28 Закона устанавливает, что в случае нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг лица, нарушившие закон, обязаны в соответствии с решениями и предписаниями федерального антимонопольного органа:

— прекратить нарушение антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов,
— восстановить первоначальное положение,
— расторгнуть договор или внести в него изменения, заключить договор с другим лицом,
— отменить акт, не соответствующий антимонопольному законодательству и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг,
— перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг,
— выполнить иные действия, предусмотренные решениями и предписаниями федерального антимонопольного органа.

В таком случае территориальное антимонопольное управление не может добиться прекращения нарушения статьи 13 со стороны органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.

В этой связи целесообразно в абзац 4 статьи 23 следует внести дополнение: после слов «и иным нормативным актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг» дополнить словами: «, а также о выполнении иных действий».

2.2. ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (ст. 13 и 14) не предусматривает периодичность проведения конкурсов. В связи с этим договоры, заключенные администрациями субъектов федерации и органами местного самоуправления с финансовыми организациями до введения в действие Закона, продолжают действовать и в настоящее время. В этом случае возникают противоречия требований Закона и ГК РФ.

Кроме того, необходимы разъяснения о правомерности требований антимонопольного органа по проведению нового конкурса по отбору финансовых организаций с учетом требований ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

2.3. Неравномерное распределение финансовых организаций в регионах, высокая концентрация региональных рынков банковских и страховых услуг с явным доминированием одной финансовой организации (в некоторых регионах отделение Сбербанка России — это единственный банк) делает практически невозможным требование о проведении конкурсов по отбору финансовых организаций в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства (ст. 13 и 14 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»).

2.4. Бюджетный Кодекс РФ предусматривает привлечение к осуществлению отдельных операций с бюджетными средствами только кредитных организаций.

Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2002 года № 737 утверждены Основные требования к проведению открытых конкурсов по отбору страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета.

Методические рекомендации по применению территориальными управлениями МАП России положений ст. 13 и 14 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (п. 1), утвержденные Приказом МАП России от 22.11.2002 № 788, к отдельным операциям со средствами соответствующего бюджета относят следующие операции:

— по обслуживанию кредитными организациями счетов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
— по обслуживанию кредитными организациями счетов государственных и муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений;
— по обслуживанию расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами, ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами;
— по осуществлению кредитными организациями операций по предоставлению бюджетных средств на возвратной основе;
— по осуществлению всех видов страхования с использованием средств, предусмотренных в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах, как для уплаты страховых взносов (страховой премии), так и для страховой выплаты по обязательному и добровольному страхованию (например, обязательное медицинское страхование неработающего населения или так называемое «льготное» добровольное страхование жилых помещений);
— по обслуживанию профессиональными участниками рынка ценных бумаг эмиссии и обращения государственных ценных бумаг Российской Федерации, государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;
— лизинговые операции с привлечением средств соответствующего бюджета.

В этом случае требуется разъяснение: правомерно ли относить перечисление органом исполнительной власти субъекта федерации взносов в негосударственный пенсионный фонд к операциям со средствами бюджета субъекта федерации, если исполнительный орган субъекта федерации создает систему негосударственного обеспечения работников бюджетной сферы за счет бюджетных средств субъекта федерации.

2.5. В соответствии с п. 2 ст. 155 Бюджетного Кодекса Российской Федерации обслуживание бюджетных счетов осуществляет Банк России. Кредитные организации выполняют функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (ст. 156 Бюджетного Кодекса).

Вместе с тем, статьей 49 ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» установлено, что в 2003 году обслуживание счетов бюджетов Российской Федерации, не получающих дотации на выравнивание уровня бюджетов обеспеченности из Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, может осуществляться кредитными организациями на конкурсной основе по специально заключенному договору.

При существующей инфраструктуре региональных рынков финансовых услуг введение ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» может привести к созданию неравных условий для финансовых организаций, прежде всего для финансовых организаций, имеющих филиальную сеть в различных регионах.

Как уже отмечалось, государственный контроль за проведением конкурсов — это только одно из направлений деятельности антимонопольных органов.

К сожалению, имеют место и такие нарушения, как:

— соглашения органов исполнительной власти различного уровня, органов местного самоуправления с финансовыми организациями, направленные на ограничение конкуренции на рынке финансовых услуг;
— нарушения при совершении сделок с участием финансовых организаций по приобретению акций (долей в уставном капитале), по приобретению активов финансовой организации или прав, позволяющих определять условия осуществления финансовой организацией ее предпринимательской деятельности, и другие нарушения. Формирование и развитие конкурентных отношений на рынке финансовых услуг в значительной степени определяется наличием и качеством действующей законодательной и нормативно-правовой базы, информационного обеспечения участников рынка финансовых услуг и органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование.

Каждый из перечисленных факторов требует всестороннего и глубокого исследования и может стать темой отдельного обсуждения.

Примеры

Архангельск

В областной газете Волна (№ 39 от 4 октября 2002 года) МО «Котлас» было опубликовано объявление о проведении конкурса страховых медицинских организаций по страхованию неработающего населения.

В соответствии с п. 1 ст. 14 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» порядок проведения открытого конкурса в целях определения финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций с бюджетными средствами, органы местного самоуправления устанавливают по согласованию с антимонопольным органом.

В связи с этим Архангельское территориальное управление направило администрации МО «Котлас» запрос, в котором просило представить на согласование Порядок проведения конкурса.

Администрация МО «Котлас» на запрос территориального управления направила Правила организации и проведения конкурса на право заключения договора обязательного медицинского страхования неработающего населения МО «Котлас», утвержденные Постановлением Главы МО «Котлас» № 900/1 от 02.10.02 «О проведении открытого конкурса по отбору страховщиков для осуществления обязательного медицинского страхования неработающего населения МО «Котлас».

Рассмотрев представленные документы, Архангельское территориальное управление направило администрации информационное письмо, в котором рекомендовало:

— получить от претендентов сведения об аффилированных лицах,
— включить в Правила норму, согласно которой количество участников конкурса должно быть не менее двух,
— привести в соответствие со ст. 14 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» организационные и финансово-экономические критерии для оценки страховых медицинских компаний, ограничивающих права претендентов.

В критерии отбора были включены: «продолжительность работы в СМО в системе ОМС на территории Архангельской области — не менее _ лет», «количество застрахованных от 200000, но не более __ человек», «зарегистрированный и оплаченный уставный капитал — не менее _ млн руб.», «опыт работы в добровольном медицинском страховании, обоснованность тарифной политики по рискованным видам страхования».

Администрация МО «Котлас» переработала Правила организации и проведения конкурса на право заключения договора обязательного медицинского страхования неработающего населения МО «Котлас» с учетом рекомендаций территориального управления и Основных требований к проведению открытых конкурсов по отбору страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 04.10.02 № 737 «О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета».

Весь необходимый пакет документов был представлен на согласование в территориальное управление. Таким образом, нарушение Администрацией МО «Котлас» ст. 13, 14 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» было предотвращено.

Псков

Территориальным управлением рассмотрено обращение Псковского филиала ОАО «Энергогарант», ДСАО «Росгосстрах-Псков» и Псковского филиала «Военно-страховая компания», в котором заявители просили пересмотреть итоги проведённого 16 сентября 2002 года КУМИ г. Пскова конкурса по размещению муниципального заказа: обязательного государственного страхования муниципальных служащих от несчастных случаев и болезней.

Общая сумма этого муниципального заказа не превышала 2000 МРОТ и составляла 152380 рублей.

В качестве обоснования своих претензий названные страховые компании указали на то, что организаторы конкурса не ознакомили их с существенной информацией о потенциальных страхователях. Предложения, представленные указанными страховщиками, согласно их оценкам, были бы более выгодными для застрахованных лиц, чем те, которые предложил победитель конкурса — филиал ОСАО «Ингосстрах» в г.Пскове. Но указанные предложения не были учтены при проведении конкурса.

Вместе с тем существенных замечаний к содержанию конкурсной документации и процедуре проведения этого конкурса можно было избежать, если бы порядок его проведения был бы согласован с территориальным антимонопольным органом. Однако этого сделано не было. Комиссия Псковского ТУ МАП России установила, что администрация г.Пскова в лице Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пскова (КУМИ) нарушила требование п. 1 ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

В соответствии с п. 2 ст. 14 указанного Федерального закона «нарушение правил, установленных настоящей статьёй, является основанием для признания открытого конкурса несостоявшимся».

В то же время названный п. 2 ст. 14 этого Федерального закона не соответствует ст. 449 ГК РФ, согласно которой торги признаются недействительными, но не несостоявшимися, как указывается в ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». В этом случае следует применять нормы ГК РФ, в частности, его п. 1 ст. 449, согласно которому торги, проведённые с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица».

Таким образом, несмотря на установленное нарушение со стороны администрации г. Пскова п. 1 ст. 14 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Комиссия Псковского ТУ МАП РФ не имеет возможности выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и вынуждена обратиться в суд.

Вологда

02 октября 2002 года Вологодским территориальным управлением было возбуждено дело № 03/02 в отношении мэрии г. Череповца по признакам нарушения статей 12, 13, 14 Закона «О защите конкуренции».

Основанием для его возбуждения послужило постановление мэра г.Череповца от 09.03.2000 г. № 798 «О проведении закрытого конкурса на право страхования муниципальных нежилых помещений, сданных в аренду и переданных в пользование».

Данным постановлением было утверждено Положение о порядке проведения закрытого конкурса. Конкурс был проведен, определены его победители — САО «Росгосстрах-Вологда», ОАО страховая компания «Шексна», железнодорожная страховая компания «Жаско».

Таким образом, фактически между финансовыми организациями и мэрией г.Череповца в лице Комитета по управлению имуществом было заключено соглашение о страховании муниципального имущества за счет бюджетных средств — договор от 30.03.2000 г. «Сострахования имущества, находящегося в муниципальной собственности города Череповца». Комиссия вынесла решение о признании мэрии г.Череповца нарушившей ст. 12, 13, 14 Закона «О защите конкуренции» и выдала предписание об отмене постановления мэра г.Череповца № 798 от 09.03.2000 г. и о расторжении договора «Сострахования имущества, находящегося в муниципальной собственности города Череповца». Предписание выполнено в установленный срок.
***

Владимир НЕЛЮБОВ,
заместитель руководителя Территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, к.э.н.

Ольга БАРАБАНОВА,
начальник отдела контроля за финансовыми рынками Территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, к.э.н.
(с сокращениями)

Ваше мнение об этом материале:

— Ваше имя
— Ваш email
— Тема

Ваш отзыв (заполняется обязательно):

Укажите код на картинке слева:

Установите трансляцию заголовков прессы на своем сайте

 Подробнее »

Получить код для трансляции заголовков прессы »